Ulysse Sebastien Gouedar
Derecho Económico Internacional : Tema 7
Pontificia Universidad Javeriana
En la historia, el termino globalización sirve para caracterizar la interdependencia de las economías que están creciendo. Para unos autores, la globalización es el establecimiento de un mundo sin fronteras pero la realidad nos enseño que la intensificación de las relaciones económicas internacionales evolucionaba según modalidades complejas. De hecho, la interdependencia económica internacional es el resultado de la multiplicación del comercio de bienes, flujos financieros, migratorios y hasta informales.
Al final de la segunda guerra mundial, los Estados-Unidos (en adelante, EEUU) y sus aliados empezaron a pensar la reconstrucción de un sistema económico mundial abierto según la lógica de Bretton Woods. Este sistema duró hasta 1971. Sobre el plan comercial, el GATT (el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, en adelante, GATT) de 1947 establece un orden cooperativo eficaz para disminuir las barreras aduaneras y facilitar el intercambio de productos. Debido a la coyuntura económica y política de la época post-guerra, la reconstrucción de la economía mundial solo se efectuó entre países desarrollados de economía de mercado, sobre una base estable, de cooperación y abierto al resto del mundo. A finales de los años sesenta, gracias a la contenedorización, se ha visto una explosión de los intercambios internacionales, explosión tan fuerte que unos economistas consideraron esta época como la “reglobalización” (Findlay y O’Rourke, 2007).
En el mundo de los años noventa, la liberalización del comercio se fue mas alla que en las épocas precedentes. En efecto, se abrió más el GATT y se creo la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC) en 1995 con 75 países a su creación y hoy contar más de 170 países miembros. El pilar fundamental de esta organización, tal como el GATT es la liberalización del comercio internacional entre el numero más grande de países, elaborando reglas comerciales y económicas comunes. En paralelo de este fenómeno, se puede identificar la multiplicación de los acuerdos bilaterales de libre comercio. En efecto, este aumento es una respuesta directa a la crisis de la OMC que ya no permite una liberalización tan fuerte con tantos miembros, mientras que los Tratados de Libre Comercio (en adelante, TLC), siguen la liberalización pero sobre un plan bilateral o multilateral.
El libre comercio es una política económica que forma parte del ámbito del comercio internacional. Esta política busca la supresión de restricciones aduaneras para dejar la libre circulación de los bienes y servicios entre países sin intervención ninguna de los gobiernos. Unos economistas defienden que el libre comercio permite el crecimiento de países a largo plazo ya que el establecimiento de un TLC genera ganancias a cada parte del tratado sin pedirle estar mas competitivo. De aquí sale la teoría de la “especialización” (David Ricardo) que enuncia que cada país, con el libre comercio, tiene que especializarse en el campo donde esta lo más productivo para poder intercambiar sus productos con otro pais que también tendra su campo de productos de predilección. El libre comercio se puede establecer de diferentes maneras tales como en acuerdos bilaterales, multilaterales o instituyendo Zonas de Libre Comercio (en adelante, ZLC).
Cuando los países establecen TLC, estos últimos buscan bajar los aranceles sobre productos destinados a la importación pero también establecer medidas no arancelarias que faciliten el comercio (principio de Trato Nacional o de Naciones Mas Favorecidas).
Actualmente, Colombia tiene TLC en vigencia, algunos suscritos y otros están todavía al punto de negociaciones. Los TLC vigentes en Colombia son entre otros : TLC Colombia-Mexico de 1995, el Mercosur (que es una ZLC), TLC Salvador, Guatemala, Honduras, TLC Colombia-Canada, TLC Colombia-UE, TLC Colombia-Corea, Alianza del pacifico (2012) y TLC Colombia-EEUU de 2011.
En los TLC firmados entre Colombia y los otros Estados, se instituye casi sistemáticamente un marco institucional, generalmente materializado a través de una entidad administradora, llamada Comité de Comercio. De hecho los tratados no crean nuevas instituciones supranacionales sino una estructura que tiene facultades para verificar el buen cumplimiento por las partes del acuerdo comercial. Estas facultades y funciones llevaron varios autores a considerar los Comités de Comercio como « el órgano más importante del Acuerdo » (Juan David Barbosa Mariño).
Comparando los diferentes TLC vigentes en Colombia, que funciones tienen los Comités de Comercio que fueron establecidos por los Tratados y como las usan a través de sus decisiones? Como se efectúa la incorporación de las decisiones en el orden juridico colombiano y que obligaciones pesan sobre los diferentes poderes en Colombia?
En este articulo, se hara en un primer lugar la comparación de las funciones respectivas de los Comités en los TLC suscritos por Colombia (I). Después se analizara el uso de estas facultades por las diferentes Comisiones instituidas, a través del análisis de varias decisiones (II). Finalmente se estudiara el funcionamiento juridico de Colombia en cuanto a la incorporación de estas decisiones en el orden juridico nacional (III).
I - Las funciones de los Comités de Comercio en los Tratados de Libre Comercio
En el título II del TLC entre Colombia y la Unión Europea se encuentran las disposiciones institucionales. Estas disposiciones establecen la creación de una estructura administrativa llamada Comité de Comercio (artículo 12), con funciones (artículo 13) y proceso para sus tomas de decisiones (artículo 14). El Comité en primer lugar esta encargado de la administración del TLC, es decir que tiene derechos tales como la supervisión del TLC y de su aplicación correcta por las partes, la evaluación de los resultados del acuerdo para explorar las nuevas maneras de implementación del acuerdo y de facilitación del libre comercio (artículo 13-1), la resolución de controversias que pueden surgir de la aplicación del tratado o de su interpretación y la supervisión de los grupos de trabajo creados en el tratado. En segundo lugar, el articulo 13-2 establece poderes para el Comité (posibilidad de delegación de sus funciones a otros órganos especializados, de recibir información de cualquier persona interesada...) y también su posibilidad de tomar decisiones relacionadas con sus funciones. Dentro de estos poderes, el Comite tiene la posibilidad de modificar el TLC si es para “avanzar en la consecución de los objetivos” (artículo 13-2) del tratado.
El Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y Estados Unidos de America instituye una comisión parecida. En efecto, este acuerdo crea una Comisión de Libre Comercio, similar sobre el plan institucional y funcional que el Comité de Comercio. De hecho, la Comisión sera compuesta por “representantes del nivel Ministerial de cada Parte”, tiene deberes y poderes al igual que el Comité.
En su capítulo 17, el TLC entre la República de Colombia y las Repúblicas de el Salvador, Guatemala y Honduras establece una Comisión Administradora. Esta compuesta por el mismo tipo de personas que en las Comisiones anteriores y también tiene mismos funciones y poderes.
En el Acuerdo de libre Comercio entre Colombia y Corea, se establece también una “Comisión Conjunta” (artículo 19.1). Al igual que los órganos anteriores, esta Comisión sera compuesta por representantes de cada partes y tendra deberes y poderes.
Finalmente se puede examinar que en cada TLC suscrito, se crea una Comisión encargada de la administración del acuerdo. Entonces, sus funciones principales serán las siguientes : vigilar y supervisar la aplicación del TLC por las partes, resolver las controversias que pueden surgir de su aplicación o de su interpretación y supervisar los otros órganos creados por el acuerdo. Ademas, estos Comités tienen la facultad de modificar el acuerdo si estos cambios se realizan en el ejercicio de sus funciones y si están relacionados con la facilitación de la implementación del Acuerdo Comercial. Como norma general también, los Comités suelen reunirse al menos una vez al año para verificar la buena ejecución del TLC y resolver las controversias relacionadas con el comercio entre las partes al acuerdo.
En cuanto a las decisiones de los Comités para modificar el acuerdo, en el ejercicio de sus funciones o para resolver controversias, las decisiones tienen que tomarse por consenso y son vinculantes para las partes del TLC.
II - La materialización de las funciones de las Comisiones Administradores de los TLC a través del análisis de decisiones
Al final de la segunda guerra mundial, los Estados-Unidos (en adelante, EEUU) y sus aliados empezaron a pensar la reconstrucción de un sistema económico mundial abierto según la lógica de Bretton Woods. Este sistema duró hasta 1971. Sobre el plan comercial, el GATT (el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, en adelante, GATT) de 1947 establece un orden cooperativo eficaz para disminuir las barreras aduaneras y facilitar el intercambio de productos. Debido a la coyuntura económica y política de la época post-guerra, la reconstrucción de la economía mundial solo se efectuó entre países desarrollados de economía de mercado, sobre una base estable, de cooperación y abierto al resto del mundo. A finales de los años sesenta, gracias a la contenedorización, se ha visto una explosión de los intercambios internacionales, explosión tan fuerte que unos economistas consideraron esta época como la “reglobalización” (Findlay y O’Rourke, 2007).
En el mundo de los años noventa, la liberalización del comercio se fue mas alla que en las épocas precedentes. En efecto, se abrió más el GATT y se creo la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC) en 1995 con 75 países a su creación y hoy contar más de 170 países miembros. El pilar fundamental de esta organización, tal como el GATT es la liberalización del comercio internacional entre el numero más grande de países, elaborando reglas comerciales y económicas comunes. En paralelo de este fenómeno, se puede identificar la multiplicación de los acuerdos bilaterales de libre comercio. En efecto, este aumento es una respuesta directa a la crisis de la OMC que ya no permite una liberalización tan fuerte con tantos miembros, mientras que los Tratados de Libre Comercio (en adelante, TLC), siguen la liberalización pero sobre un plan bilateral o multilateral.
El libre comercio es una política económica que forma parte del ámbito del comercio internacional. Esta política busca la supresión de restricciones aduaneras para dejar la libre circulación de los bienes y servicios entre países sin intervención ninguna de los gobiernos. Unos economistas defienden que el libre comercio permite el crecimiento de países a largo plazo ya que el establecimiento de un TLC genera ganancias a cada parte del tratado sin pedirle estar mas competitivo. De aquí sale la teoría de la “especialización” (David Ricardo) que enuncia que cada país, con el libre comercio, tiene que especializarse en el campo donde esta lo más productivo para poder intercambiar sus productos con otro pais que también tendra su campo de productos de predilección. El libre comercio se puede establecer de diferentes maneras tales como en acuerdos bilaterales, multilaterales o instituyendo Zonas de Libre Comercio (en adelante, ZLC).
Cuando los países establecen TLC, estos últimos buscan bajar los aranceles sobre productos destinados a la importación pero también establecer medidas no arancelarias que faciliten el comercio (principio de Trato Nacional o de Naciones Mas Favorecidas).
Actualmente, Colombia tiene TLC en vigencia, algunos suscritos y otros están todavía al punto de negociaciones. Los TLC vigentes en Colombia son entre otros : TLC Colombia-Mexico de 1995, el Mercosur (que es una ZLC), TLC Salvador, Guatemala, Honduras, TLC Colombia-Canada, TLC Colombia-UE, TLC Colombia-Corea, Alianza del pacifico (2012) y TLC Colombia-EEUU de 2011.
En los TLC firmados entre Colombia y los otros Estados, se instituye casi sistemáticamente un marco institucional, generalmente materializado a través de una entidad administradora, llamada Comité de Comercio. De hecho los tratados no crean nuevas instituciones supranacionales sino una estructura que tiene facultades para verificar el buen cumplimiento por las partes del acuerdo comercial. Estas facultades y funciones llevaron varios autores a considerar los Comités de Comercio como « el órgano más importante del Acuerdo » (Juan David Barbosa Mariño).
Comparando los diferentes TLC vigentes en Colombia, que funciones tienen los Comités de Comercio que fueron establecidos por los Tratados y como las usan a través de sus decisiones? Como se efectúa la incorporación de las decisiones en el orden juridico colombiano y que obligaciones pesan sobre los diferentes poderes en Colombia?
En este articulo, se hara en un primer lugar la comparación de las funciones respectivas de los Comités en los TLC suscritos por Colombia (I). Después se analizara el uso de estas facultades por las diferentes Comisiones instituidas, a través del análisis de varias decisiones (II). Finalmente se estudiara el funcionamiento juridico de Colombia en cuanto a la incorporación de estas decisiones en el orden juridico nacional (III).
I - Las funciones de los Comités de Comercio en los Tratados de Libre Comercio
En el título II del TLC entre Colombia y la Unión Europea se encuentran las disposiciones institucionales. Estas disposiciones establecen la creación de una estructura administrativa llamada Comité de Comercio (artículo 12), con funciones (artículo 13) y proceso para sus tomas de decisiones (artículo 14). El Comité en primer lugar esta encargado de la administración del TLC, es decir que tiene derechos tales como la supervisión del TLC y de su aplicación correcta por las partes, la evaluación de los resultados del acuerdo para explorar las nuevas maneras de implementación del acuerdo y de facilitación del libre comercio (artículo 13-1), la resolución de controversias que pueden surgir de la aplicación del tratado o de su interpretación y la supervisión de los grupos de trabajo creados en el tratado. En segundo lugar, el articulo 13-2 establece poderes para el Comité (posibilidad de delegación de sus funciones a otros órganos especializados, de recibir información de cualquier persona interesada...) y también su posibilidad de tomar decisiones relacionadas con sus funciones. Dentro de estos poderes, el Comite tiene la posibilidad de modificar el TLC si es para “avanzar en la consecución de los objetivos” (artículo 13-2) del tratado.
El Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y Estados Unidos de America instituye una comisión parecida. En efecto, este acuerdo crea una Comisión de Libre Comercio, similar sobre el plan institucional y funcional que el Comité de Comercio. De hecho, la Comisión sera compuesta por “representantes del nivel Ministerial de cada Parte”, tiene deberes y poderes al igual que el Comité.
En su capítulo 17, el TLC entre la República de Colombia y las Repúblicas de el Salvador, Guatemala y Honduras establece una Comisión Administradora. Esta compuesta por el mismo tipo de personas que en las Comisiones anteriores y también tiene mismos funciones y poderes.
En el Acuerdo de libre Comercio entre Colombia y Corea, se establece también una “Comisión Conjunta” (artículo 19.1). Al igual que los órganos anteriores, esta Comisión sera compuesta por representantes de cada partes y tendra deberes y poderes.
Finalmente se puede examinar que en cada TLC suscrito, se crea una Comisión encargada de la administración del acuerdo. Entonces, sus funciones principales serán las siguientes : vigilar y supervisar la aplicación del TLC por las partes, resolver las controversias que pueden surgir de su aplicación o de su interpretación y supervisar los otros órganos creados por el acuerdo. Ademas, estos Comités tienen la facultad de modificar el acuerdo si estos cambios se realizan en el ejercicio de sus funciones y si están relacionados con la facilitación de la implementación del Acuerdo Comercial. Como norma general también, los Comités suelen reunirse al menos una vez al año para verificar la buena ejecución del TLC y resolver las controversias relacionadas con el comercio entre las partes al acuerdo.
En cuanto a las decisiones de los Comités para modificar el acuerdo, en el ejercicio de sus funciones o para resolver controversias, las decisiones tienen que tomarse por consenso y son vinculantes para las partes del TLC.
II - La materialización de las funciones de las Comisiones Administradores de los TLC a través del análisis de decisiones
La primera decisión suscrita el 30 de junio de 2016 por la Comisión de Libre Comercio instituido por el TLC de la Alianza del Pacifico estaba relacionada con la validez de los documentos firmados electrónicamente entre los cuatros países partes al acuerdo (Chile, Colombia, Mexico y Peru). De hecho la Comisión Administradora, con base jurídica en el artículo 16.2.2 (f) del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacifico, relativo a su facultad para adoptar medidas que aseguren la consecución de los objetivos, facilitó la posibilidad para las partes lograr a los objetivos planteados por el Acuerdo Comercial y su Protocolo Adicional. Sin embargo, todas las partes pactan que « la presente Decisión entrara en vigor al día siguiente de la fecha en que al menos dos de las Partes hayan notificado a la otras Partes que sus respectivos procedimientos internos han concluido ». Esto significa que para que la decisión tenga efectos, mínimo dos de las partes al Acuerdo tienen que transponer en derecho interno la letra de la decisión y asegurar el cumplimiento de los efectos que la acompañan.
En su segunda decisión, la Comisión, de acuerdo con los artículos 16-2-2 y 16-2-1 (a) del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacifico, adopto sus reglas internas y reglas de procedimiento. La tercera decisión de la Comisión fue la aprobación de los procedimientos de los tribunales arbitrales instituidos por el Protocolo Adicional. Esta decisión también fue tomada con base normativa en el articulo 16-2-2 (f) del protocolo adicional al acuerdo.
En su cuarta decisión, la Comisión Administradora del TLC entre Colombia y la Alianza del Pacifico, con base normativa en los artículos 16-2-1 (a) y (e) y 16-2-2 (f) del Protocolo Adicional, adopto medidas sobre el procedimiento general en cuanto a la emisión y la recepción de certificados de origen emitidos y firmados electrónicamente, siguiendo su política de simplificación y facilitación de los procedimientos de intercambios entre las partes al acuerdo.
La Comisión de Libre Comercio, instituida por el TLC entre Colombia y EEUU, tomó varias decisiones desde 2012 (su primera reunión). De hecho, los temas fueron la definición de las subpartidas sujetas al contingente de cuartos traseros de pollo, otra para el maíz amarillo y otra para los despojos de carne. Estas decisión fueron tomada con base normativa en el articulo 20.1.3 (c) del Acuerdo, relativo a la facultad de interpretación de la Comisión, con el fin de clarificar y reafirmar la significación de la letra del Acuerdo Comercial. Con estas tres decisiones, la Comisión facilito la aplicación del acuerdo, dejando que unos productos siguieran teniendo trato preferencial independientemente de su clasificación arancelaria. La decisión relacionada con el maíz puede ser justificada ya que este producto sirvió de base solida para el Acuerdo Comercial entre Colombia y EEUU. También la Comisión decidió que Ecopetrol iba a ser calificada como una entidad especial cubierta bajo la sección D del anexo 9.1 del TLC. Esta facultad para la comisión viene literalmente del articulo 20.3.1 (b) (iii) del TLC que establece que la « Comisión podrá modificar el Anexo 9.1 (Contratación Publica) ».
En su decisión n°15 del 26 de agosto 2015, la Comisión Administradora del TLC entre la República de Colombia y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras, modificó el programa de desgravación arancelaria contenido en el Tratado y aprobó varias modificaciones en cuanto a las reglas de origen especificas (bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre). En esta decisión, la Comisión se basó en los artículos 17.1.3 (b) (i) (ii) (iii) y 17.1.5 del Tratado para justificar su competencia. De hecho, este ultimo artículo permite a las únicas partes que lo desean adoptar decisiones siempre que el asunto sera de interés bilateral. Para esta decisión se trataba de profundización entre Colombia et El Salvador. Este fallo fue el primero de otros dos fallos en los cuales Colombia profundizó dos veces sus relaciones comerciales con Guatemala, la primera relativa a la aceleración de la desgravación sobre el latex caucho natural y la segunda relacionada con el tratamiento arancelario de algunos sector de Textil y Confecciones y el establecimiento de las reglas de origen.
III - Rango administrativo de las decisiones de las Comisiones y su incorporación en el orden juridico nacional
El artículo 14.2 del TLC Colombia-UE establece que “las decisiones adoptadas por el Comité de Comercio serán vinculantes para las Partes, las cuales adoptarán todas las medidas necesarias para su cumplimiento.” Esta formulación se puede encontrar en cualquier de los otros TLC suscritos por Colombia, después de haber enunciado las funciones de los Comités.
De este artículo se pueden destacar dos ideas: las decisiones adoptadas en consenso por los Comités serán vinculantes para las partes, es decir que tendrán autoridad y consecuencia para ellas y para el funcionamiento de la Zona de libre Comercio instituida por el TLC. Por eso en diversos fallos de la Comisión Administradora del TLC entre la República de Colombia y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras, la entrada en vigencia de la decisión esta condicionada al intercambio de « notificación (entre ambos países) que indican que han concluido los procedimientos legales internos correspondientes para su implementación ». Pero la otra idea es que estas decisiones no tendrán efecto directo, es decir que se necesitara una incorporación por cada parte al Tratado en su propio orden jurídico para que la decisión sea efectiva. Esto es lógico ya que las Partes, estableciendo un TLC, se acordaron sobre su cumplimiento y que de hecho si el acuerdo conoce modificaciones, los Estados partes tendrán que tenerles en cuenta en su orden jurídico nacional al momento de legislar en el ámbito del TLC.
En cuanto a las decisiones de los Comités y para su incorporación en el orden juridico nacional, hace falta tener en cuenta el tema de las decisiones. Si están relacionadas con los impuesto (tipo IVA), el Congreso tendra en la fase de incorporación toda la responsabilidad. De hecho los impuestos son un poder notarial de cada Estado entonces solo el poder legislativo, mediante el Congreso podrá dictar leyes relacionadas con este tema. Esto es una condición del Estado Social de Derecho ya que el articulo 150 de la Constitución de la República de Colombia habilita el Congreso como responsable del poder legislativo, y teniendo como competencia el establecimiento de las contribuciones fiscales.
Sin embargo, si las decisiones de los Comités hacen referencias a derechos a la importación tipo aranceles, medidas anti-dumping, subvenciones o salvaguardias, el campo de responsabilidad cambia. En efecto, en Colombia, estos derechos están establecidos por el poder ejecutivo via la figra institucional del Gobierno. De hecho, el Ministerio de Comercio tendra que establecer nuevos decretos respetando las decisiones de los Comités y la letra del Acuerdo modificado.
Finalmente, el respeto de las decisiones de las Comisiones Administradoras de los TLC por parte de Colombia es un objetivo constitucional. De hecho, el artículo 224 de la Constitución Política de la República de Colombia enuncia que « Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del tratado. ». Esta formulación demuestra que el Congreso tiene bastante poder en cuanto a los Tratados de Libre Comercio ya que son ellos que finalmente deciden de su validez. Pero en cuanto a los temas de las decisiones de las Comisiones Administradoras, se contabiliza mucho mas decisiones relacionadas con temas arancelarios, con competencia del Gobierno.
Para concluir, cualquier TLC establece un órgano administrativo que vigila el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el acuerdo. Cuál sea su nombre, estos órganos tienen poderes y deberes y están permitidos a modificar las obligaciones del acuerdo que pesan sobre los Estados mediante la toma de decisiones relacionadas con sus funciones.
Sin embargo, estas entidades, en función del TLC, tendrán que decidir sobre temas bien diferentes. De hecho, es posible que las decisiones se relacionan tanto con unos procedimientos que había que aclarar en el Tratado de Libre Comercio, como en temas de subpartidas arancelarias como lo demuestran las decisiones de la Comisión de Libre Comercio (TLC entre Colombia y los Estados Unidos).
Después de tomar una decisión, los Estados miembros tienen la obligación de incorporarla en el orden jurídico nacional, con cualquier medida autorizada nacionalmente para superar el incumplimiento de un Tratado Internacional. Los Comités no están considerados como autoridades supranacionales pero sus decisiones, emanando de autoridades estatales de cada parte al acuerdo, vinculan los Estados. Esta vinculación pudiendo hasta llegar a sanciones en contra de los Estados en caso de incumplimiento de una obligación destacada de las decisiones de los Comités. Sin embargo, hace falta relativizar esta ultima idea ya que los miembros de las Comisiones, siendo representantes Estatales de los países partes al Acuerdo Comercial intentan evitar la auto-sanción.
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