El tratamiento arancelario de la mercadería usada en el marco de algunos TLC, y sus efectos.
El presente documento pretende hacer un análisis sobre el tratamiento de mercaderías usadas o remanufacturadas, y su situación actual en materia de eliminación arancelaria en el marco de algunos Tratados de Libre Comercio que ha celebrado Colombia con distintos países en los últimos tiempos.
Para ello, se hará un análisis sobre el artículo 2.3 del TLC entre Colombia y Costa Rica, la Alianza del Pacífico, y el artículo 2.3. del TLC entre Colombia y los Estados Unidos, con el fin de descubrir, en primer lugar, cuales son los posibles efectos que se generan del hecho de que en el TLC con Costa Rica se señale expresamente que el programa de eliminación arancelaria no aplicará en materia de mercaderías usadas.
Posteriormente, se analizará el TLC con Estados Unidos y Canadá con el fin de conocer cuál es el tratamiento en materia de eliminación arancelaria en cuanto a mercaderías usadas.
Otro análisis que se llevará cabo es la posición sobre el tema que ha planteado la OALI en sus conceptos sobre productos remanufacturados.
Finalmente, se intentará establecer si en desarrollo de los TLC con Corea, Estados Unidos, Canadá y Alianza Pacifico es posible importar una mercadería usada o remanufacturada.
1. Los Tratados de Libre Comercio
Los Tratados de Libre Comercio se firman para cumplir con unos intereses comunes a los países firmantes. Si bien estos Tratados contienen una serie de disposiciones en materia de Comercio, uno de sus principales propósitos es la eliminación de barreras en el mercado, para lo cual uno de los mecanismos más efectivos es la eliminación de aranceles sobre mercadería originaria de alguno de los países firmantes.
2. ¿Qué es una Zona de Libre Comercio?
De acuerdo con el artículo XXIV, numeral 4 del GATT de 1974, una Zona de Libre Comercio “debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios."El mismo artículo en su numeral 8b, define de una manera más clara y concisa la Zona de Libre Comercio al decir que "se entenderá por zona de libre comercio, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (…) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio." (1)
3. ¿Qué es un arancel?
Según la OMC, un arancel se define como un derecho aduanero aplicado a las importaciones. Los aranceles proporcionan a las mercancías producidas en el país una ventaja en materia de precios con respecto a las mercancías similares importadas, y constituyen una fuente de ingresos para los gobiernos. (2)
Por consiguiente, la figura de la eliminación arancelaria permite que, previo acuerdo entre las partes, progresivamente se vayan eliminando estas cargas a los productos originarios en los países firmantes, de los cuales se haya llegado a un acuerdo dentro del Tratado.
4. Una noción de Mercadería Usada
El artículo 2.3 del TLC con Costa Rica no trae una precisión sobre el concepto de mercadería usada, sin embargo aclara que dentro de esta expresión "se incluyen también aquellas mercancías reconstruidas, refaccionadas, recuperadas, remanufacturadas, o cualquier otro apelativo similar que se dé a mercancías que después de haber sido usadas se han sometido a algún proceso para restituirles sus características o sus especificaciones originales, o para devolverles la funcionalidad que tuvieron cuando nuevas" (2) .
5. Importación de mercadería usada en Colombia
Es pertinente mencionar además que en Colombia la importación de mercaderías usadas tiene un régimen especial al que debe someterse cualquier producto de este tipo que quiera ingresar al país.
El Decreto 0925 de 2013 define este tipo de mercadería como "Producto en Condiciones Especiales de Mercado", y reglamenta el procedimiento para la obtención de Licencias Previas de Importación cuando se trate de estos productos. En este sentido, "se entiende como producto en condiciones especiales de mercado, el que presenta una o varias características particulares por las cuales puede ser catalogado por el fabricante, comercializador o importador como: usado, imperfecto, reparado, reconstruido, reformado, restaurado (refurbished), de baja calidad (subestandar), remanufacturado, repotencializado, descontinuado, recuperado, refaccionado, de segunda mano, de segundo uso, segundas, terceras, fuera de temporada u otra condición similar." (3)
6. Efectos de que no aplique el programa de eliminación arancelaria en el TLC con Costa Rica en las mercancías usadas.
Las negociaciones entre Colombia y Costa Rica iniciaron en 2012, y resultado de ellas fue el TLC firmado en mayo de 2013. En Colombia se aprobó con la Ley 1763 de 2015, y fue implementado mediante Decreto 1231 de 2016. (4)
Dentro del Tratado firmado por estos países se encuentra el artículo 2.3 el cual trae disposiciones sobre la eliminación arancelaria, y menciona que, salvo acuerdo entre las Partes, ninguna Parte podrá incrementar ningún arancel aduanero existente, o adoptar ningún arancel aduanero nuevo, sobre una mercancía originaria de la otra Parte. (…) cada Parte eliminará sus aranceles aduaneros sobre las mercancías originarias de la otra Parte, (…). Sin embargo, el artículo de este TLC hace una salvedad respecto de las mercaderías usadas, al decir que “El programa de eliminación arancelaria no aplicará a las mercancías usadas, incluso aquellas que estén identificadas como tales en partidas o subpartidas del Sistema Armonizado. Las mercancías usadas incluyen también aquellas mercancías reconstruidas, refaccionadas, recuperadas, remanufacturadas, o cualquier otro apelativo similar que se dé a mercancías que después de haber sido usadas se han sometido a algún proceso para restituirles sus características o sus especificaciones originales, o para devolverles la funcionalidad que tuvieron cuando nuevas…”. (5)
Como se concluye del artículo en mención, el Tratado incluye un programa de eliminación arancelaria para ciertos productos originarios de los países firmantes. Esto con el fin de facilitar el comercio y eliminar las barreras. Sin embargo el mismo artículo da cuenta de que la eliminación arancelaria del TLC con Costa Rica no es ilimitada, pues excluye del supuesto del artículo 2.3 a las mercaderías usadas.
La implicación lógica derivada de esta disposición es que al ser las mercaderías usadas excluidas del programa de eliminación arancelaria, la importación de este tipo de bienes se desincentiva, puesto que el régimen arancelario se mantiene aun cuando provengan de los países firmantes.
Ahora bien, vale la pena recordar el Decreto 0925 de 2013, el cual hace referencia a las Licencias Previas, para decir que en materia de mercadería usada, no sólo sigue existiendo una barrera arancelaria sino que además se enfrentan a una medida adicional consistente en una restricción a la importación. Estas medidas son claras barreras al ingreso de estas mercancías a Colombia, lo cual como se dijo en apartes anteriores tiene como efecto principal el desincentivo en el tráfico de los llamados productos en condiciones especiales de mercado.
7. Tratamiento en materia de eliminación arancelaria en el TLC con los Estados Unidos de América en cuanto a mercaderías usadas
El Tratado de Libre Comercio celebrado entre Colombia y los Estados Unidos de América fue suscrito el 22 de noviembre de 2006. Su incorporación a la legislación interna colombiana se realizó por medio de la Ley 1143 de 2007.
Este Tratado contiene una serie de disposiciones de mucho interés para la economía de ambas partes, entre las cuales se destaca el artículo 2.3 sobre eliminación arancelaria, y trae un nuevo tipo de mercadería denominada remanufacturada, la cual, como veremos más adelante, supone un tratamiento diferenciado en el marco de este Tratado.
Es importante advertir que este TLC diferencia la mercancía remanufacturada de la usada, y le da un tratamiento diferenciado al uno y al otro.
Las mercancías remanufacturadas se entienden como bienes industriales ensamblados en Estados Unidos o Colombia, clasificados en el Sistema Armonizado por los capítulos 84, 85, 87, o 90 o la partida 94.02, salvo las clasificadas por las 84.18 u 85.16, que se encuentren compuestas completa o parcialmente de mercancías recuperadas, es decir, de partes individuales desensambladas de mercancías usadas, y que tengan una expectativa de vida similar y gocen de garantía de fábrica igual a la de una mercancía nueva.
En cuanto a los usados, Colombia se reservó los controles a las importaciones de bienes usados, imperfectos, saldos o segundas, por lo que a pesar del TLC con Estados Unidos, se mantiene el esquema de manejo de estos bienes por medio de la obligación de adquirir una licencia previa.
Mientras tanto, en materia de remanufacturados, la definición arriba citada permite diferenciarlo de los usados. Su comercio se regulará con medidas de protección al consumidor y del medio ambiente. Además se acuerda un cronograma de desgravación progresiva y lenta como se explicará más adelante.
Esta diferenciación ha permitido que la aplicación del parágrafo 2 del artículo 14 del Decreto 925 de 2013 sea más clara. En este se indica que: “para la importación de las mercancías remanufacturadas establecidas en los acuerdos comerciales internacionales vigentes, no se requerirá licencia de importación, siempre que dichos acuerdos así lo contemplen y se cumplan las condiciones establecidas en los mismos”.
Por lo tanto, del análisis de lo anterior se puede concluir que si la mercadería cumple con las características de producto remanufacturado que trae el APC[1], no le es menester la expedición de una licencia previa para su importación.
Ahora, en materia arancelaria, el artículo 2.3 dispone como primer acuerdo "que ninguna parte podrá incrementar ningún arancel aduanero existente, o adoptar ningún arancel aduanero nuevo, sobre mercancía originaria.Así mismo dice que "cada parte eliminará progresivamente sus aranceles aduaneros sobre las mercancías originarias, de conformidad con su Lista de Desgravación del Anexo 2.3. De tal suerte que estos compromisos de las partes propenden por la apertura económica y la eliminación de barreras que puedan obstaculizar la circulación de bienes de un territorio a otro.
Ahora bien, en este TLC se le da un especial tratamiento a ciertas mercaderías usadas tales como neumáticos, productos a los cuales, de acuerdo con el numeral primero c del anexo 2.3 del Tratado se les aplicó la categoría C de desgravación. Esto quiere decir que los aranceles a estos productos deberán ser eliminados en 10 etapas anuales iguales, comenzando en la fecha en que el Acuerdo entre en vigencia, y dichas mercancías deberán quedar libres de aranceles a partir del 1 de enero del año 10.
Los propio sucede con otras mercaderías como calderas, camisasde cilindros para motores, bombas, compresores, ventiladores, y otras, para las cuales, a pesar de ser catalogadas en la categoría C, tienen un tratamiento de desgravación distinto, de acuerdo a las Notas Generales de Colombia al Anexo 2.3 en el cual se dispone que “Colombia aplicará el siguiente tratamiento arancelario a las mercancías originarias remanufacturadas, tal como se define en el Capítulo Cuatro (Reglas de Procedimiento de Origen), donde se indique en su Lista: Los aranceles sobre estas mercancías deberán mantenerse en la tasa base durante los años 1 a 5. Comenzando el 1 de enero del año 6, los aranceles sobre estas mercancías deberán ser eliminados en 5 etapas anuales iguales, y dichas mercancías deberán quedar libres de aranceles el 1 de enero del año 10.”[2]
Este cronograma de desgravación permite concluir que existen unos productos de mayor sensibilidad, para los cuales para los cuales se estableció un cronograma de desgravación arancelaria lenta y progresiva, de tal suerte que para el año 10 estos estén libres de aranceles y así permitirles una más fácil entrada a Colombia sin barreras arancelarias, lo cual a su vez, permite acceder a estos productos a un menor costo.
Esto permite suponer, que aun cuando la desgravación arancelaria no se realiza de inmediato, una eliminación progresiva da cuenta del interés de las partes por permitir una más fácil circulación de estos bienes, pero además se devela la preocupación del Gobierno colombiano por proteger la industria nacional, para que esta no se vea afectada por la entrada de bienes remanufacturados o usados al territorio nacional.
8. Tratamiento en materia de eliminación arancelaria en el TLC con Canadá en cuanto a mercaderías usadas.
El TLC con Canadá fue suscrito en Lima, el 21 de noviembre de 2008, y aprobado mediante Ley 1363 de 2009por el Congreso de Colombia.
Este Tratado define la mercadería usada como "un bien industrial de la subpartida enumerada en el anexo 106 ensamblado en el territorio de una o ambas partes que:
(i) se compone total o parcialmente de bienes recuperados, y; (ii) tiene una expectativa de vida y una garantía de fábrica similar a la de un nuevo producto similar."
Ahora bien, el Anexo 203, Sección B del Tratado denominada “Lista Arancelaria de Colombia para Mercancías No Agrícolas” contiene una disposición referente a la desgravación arancelaria sobre las mercaderías usadas, y dice que “Los aranceles sobre las mercancías remanufacturadas originarias de Canadá, tal como se definen en el Capítulo Uno (Disposiciones Iniciales y Definiciones Generales), seguirán aplicándose a las tasas base durante los años 1 a 5. A partir del 1 de enero del año 6, los aranceles sobre dichas mercancías serán eliminados en 5 etapas iguales anuales y dichas mercancías quedarán libres de aranceles el 1 de enero del año 10.” (6)
Dentro de las mercaderías usadas o remanufacturadas contempladas en el Tratado para ser desgravadas arancelariamente, se encuentran productos como neumáticos, pernos, sistemas de suspensión de vehículos, bloques y culatas. Estos productos nuevos tienen diferentes categorías de desgravación, sin embargo el TLC le da un tratamiento distinto a los remanufacturados de estos productos de acuerdo con la disposición citada en el párrafo anterior.
Esto permite concluir que a la luz del TLC con Canadá, la desgravación arancelaria se aplica a ciertos productos remanufacturados, y que esta desgravación es excepcional con respecto al cronograma general de desgravación. De acuerdo con este, para el año 10, estos productos tendrán arancel cero, y por lo tanto podrán ingresar más fácilmente a Colombia pues desaparecerá la barrera arancelaria a la cual están sometidos.
Finalmente, en materia de medidas no arancelarias, con respecto al Trato Nacional y medidas de restricción a la importación, es importante mencionar que Colombia mantiene su facultad de imponer restricciones a la importación de estos productos, de manera que puede imponer la obligación de obtención de licencias previas para la importación de estos productos.
9. La posición sobre el tema que ha planteado la OALI en sus conceptos sobre remanufacturados.
La Oficina de Asuntos Legales Internacionales (en adelante OALI) ha emitido una serie de conceptos en respuesta a solicitudes de información, en los cuales ha desarrollado conceptos como los remanufacturados.
En su respuesta al Oficio 100210227-0315 del 4 de mayo de 2012, esa Oficina define el concepto de remanufacturado desde la perspectiva del lugar de ensamblaje, y al respecto dice que "la obligación en materia de acceso de mercancías remanufacturadas asumida por Colombia bajo el Acuerdo se limita a las mercancías que hayan surtido el proceso de ensamblaje en el territorio de los Estados Unidos y que se pretendan importar en Colombia o que hayan surtido el proceso de ensamblaje en Estados Unidos y Colombia" (7) .
Así mismo, en respuesta a una consulta del 11 de enero de 2017 (8) , la OALI adopta la definición de remanufacturado contenida en el Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (en adelante APC). De esta manera define la mercancía remanufacturada en los siguientes términos: “(...) significa mercancías industriales, ensambladas en el territorio de una Parte, clasificadas en el Sistema Armonizado en los capítulos 84, 85, 87 o 90 o la partida 94.02, (...), que: (a) están compuestas completa o parcialmente de mercancías recuperadas; y (b) tengan una expectativa de vida similar y gocen de una garantía de fábrica similar a la de una mercancía nueva”.
La propia definición devela los elementos que se deben tener en consideración para catalogar una mercancía como remanufacturada: (i) se debe tratar de mercancías industriales; (ii) deben haber sido ensambladas en el territorio de una Parte en el APC; (iii) deben estar compuestas completa o parcialmente de mercancías recuperadas; (iv) deben tener una expectativa de vida similar a la de una mercancía nueva; y (v) deben contar con la garantía de fábrica correspondiente que acredite el cumplimiento de dichas características.
La misma definición es utilizada por esa Oficina en respuesta del 7 de septiembre de 2016, refiriéndose a la importación de Mercancías Remanufacturadas, Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América. (9)
Así mismo, la OALI considera pertinente traer la definición de mercancías recuperadas, y las define como “...materiales en forma de partes individuales resultantes de: (a) desensamblaje de mercancías usadas en partes individuales; y (b) la limpieza, inspección, verificación u otros procesos según sean necesarios para regresar el material a su condición de funcionamiento normal;”
La anterior definición exige que sea material desensamblados de mercancías que ya han sido usadas a los cuales se les han aplicado algunos procesos para regresar ese material a su condición de funcionamiento normal.
En respuesta de octubre de 2013 (10) la OALI responde lo que se entiende por mercancía remanufacturada, para efectos de aplicar el TLC con la Unión Europea. A este respecto aclara que en Colombia no existe una definición específica de lo que significa mercancía remanufacturada.
No obstante, dice esa Oficina, el Decreto 925 de 2013 contiene una reglamentación aplicable a los “productos en condiciones especiales de mercado”, dentro de los cuales se encuentran las mercancías remanufacturadas. Estos productos están sujetos al cumplimiento de esa reglamentación, salvo disposición especial en un Acuerdo Comercial vigente.
Considerando que la OALI reconoce que en Colombia no existe una definición particular sobre lo que se conoce como mercadería remanufacturada o usada, y que para responder a las diferentes consultas realizadas a esa Oficina esta utiliza repetidamente las definiciones de el TLC entre Estados Unidos y Colombia, lo que sugiere que la OALI se ha inclinado a adoptar tal definición. También llama la atención que no se precisa una distinción entre mercadería usada y remanufacturada, por lo cual pareciera que estos términos fueran equiparables.
No obstante, dada la apertura de mercados de esta clase de productos, con la finalidad de evitar confusiones y malas interpretaciones, sería importante que Colombia diseñara una definición que vaya en consonancia con los Tratados a los cuales se encuentra suscrita. Todo con el fin de evitar vacios legales o interpretaciones subjetivas a la hora de definir este término.
10. Se puede importar una mercancía usada o remanufacturada en desarrollo de los TLC con Corea, Estados Unidos, Canadá y Alianza Pacifico
· Corea
El Tratado de Libre Comercio entre Corea y Colombia fue celebrado el 21 de febrero de 2013. El mismo contiene disposiciones relativas a la mercadería usada y remanufacturada, y sobre este tema permite que los controles a la importación de mercadería usada se sigan realizando conforme a la norma colombiana para tal fin. Sin embargo excluye de esta a la mercancía remanufacturada. Por lo tanto, aunque no con total claridad, se podría decir que a la luz del Tratado con Corea sí es posible importar bienes remanufacturados. Sin embargo en Notas al Pie del Tratado se dice que "Las Partes consultarán con miras a resolver cualquier asunto relacionado con el comercio de mercancías remanufacturadas después de la entrada en vigencia del presente Acuerdo, y se comprometen a tomar una decisión conjunta sobre la definición de las mercancías remanufacturadas incluidas en el Anexo 2.2 en el Comité de Comercio de Mercancías que será establecido bajo el Artículo 2.16. " (11) . Esta circunstancia le resta claridad a la situación actual en materia de importaciones de bienes usados o remanufacturados entre estas dos Naciones
· Estados Unidos
En definitiva, la conclusión que se debe sacar de los temas desarrollados con anterioridad es que, en efecto, dentro del TLC entre Colombia y los Estados Unidos de América la importación de algunos bienes remanufacturados es posible, siempre y cuando estos cumplan con las características expuestas en el APC, y sean ensamblados en el territorio de los Estados Unidos de América.
En cuanto a los bienes usados, no está excluida la posibilidad de importación de los mismos a Colombia, sin embargo, a diferencia de los remanufacturados, estos sí deben cumplir con el requisito de licencia previa, según la normativa colombiana.
· Alianza Pacifico
"La Alianza del Pacífico es un mecanismo de articulación política, económica y de cooperación e integración entre Chile, Colombia, México y Perú, establecido en abril de 2011 y constituido formal y jurídicamente el 6 de junio de 2012, con la suscripción del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico." (12)
En el marco de esta Alianza se suscribió el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico, en el cual se regulan temas concernientes al comercio, y en este sentido se hicieron menciones respecto al tema que hoy nos compete. Respecto de mercancías usadas o remanufacturadas, el anexo 3.3, sección B del Acuerdo dispone sobre Trato Nacional y Restricciones a la Importación y Exportación que estas no aplicarán en Colombia a los controles sobre la importación de mercancías de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 925 de 2013, y sus modificaciones. Recordemos que el mencionado Decreto trae las disposiciones concernientes a las licencias previas para la importación de ciertos productos, entre ellos los usados y remanufacturados. Por lo tanto, sigue siendo potestativo de Colombia permitir o no la entrada de Productos de este tipo a su territorio.
11. Conclusión
Del estudio y análisis de los diferentes temas que se trataron en este ensayo, es importante destacar la importancia de los Tratados en materia comercial, y en especial de los acuerdos para el establecimiento de programas de eliminación arancelaria de los productos.
Es evidente que los Tratados son el reflejo de las políticas de un Gobierno en materia de comercio exterior, sus intereses y estrategias diplomáticas. Además son la materialización de sus intereses por proteger ciertos sectores de la economía del país.
Ahora bien, en tratándose puntualmente de mercancía usada o remanufacturada, resulta esencial que exista claridad sobre estos términos, pues es evidente que en los Tratados de Libre Comercio existen disposiciones que tienen efectos prácticos en estas mercaderías, y en algunas ocasiones al no ser totalmente clara su situación, no se puede llegar fácilmente a una conclusión sobre los efectos que tiene un Tratado específico en materia de mercadería usada o remanufacturada.
Bibliography
1. ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO (GATT). 1947.
2. https://www.wto.org/spanish/tratop_s/tariffs_s/tariffs_s.htm. [En línea]
3. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.Decreto 0925. 2013.
4. Ministerio de Comercio. http://www.tlc.gov.co/publicaciones/3432/tratado_de_libre_comercio_entre_colombia_y_costa_rica.[En línea]
5. Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y la República de Costa Rica. 2013.
6. Anexo 203, Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Colombia. [En línea]
7. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.Respuesta Oficio 100210227-0315 del 4 de mayo de 2012. 2012.
8. http://acuerdosrevista.mincit.gov.co/index.php/component/k2/item/431-transito. [En línea]
9. http://acuerdosrevista.mincit.gov.co/index.php/component/k2/item/433-remanufacturadas. [En línea]
10. http://acuerdosrevista.mincit.gov.co/index.php/component/k2/item/365-remanufacturadas.html. [En línea]
11. Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y la República de Corea.
12. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, República de Colombia.La Alianza del Pacífico es un mecanismo de articulación política, económica y de cooperación e integración entre Chile, Colombia, México y Perú, establecido en abril de 2011 y constituido formal y jurídicamente el 6 de junio de 2012, con la suscripción de.
13. Tratado de Libre Comercioentre la República de Colombia y Estados Unidos de América. 2006.
[1]En el caso del APC, las condiciones establecidas para calificar como mercancía remanufacturadas son:
- Que las mercancías remanufacturadas en Estados Unidos o en Colombia provengan de alguno de los dos países, independientemente de su origen;
- Que se trate de mercancías industriales ensambladas en el territorio de una de las Partes;
- Que estén compuestas totalmente de mercancías recuperadas o parcialmente junto con mercancías nuevas (las mercancías recuperadas son aquellas que provienen de un proceso de desensamblaje de mercancías usadas que son objeto de procesos de limpieza, inspección, verificación u otras necesarias ahora asegurar que están en condiciones de funcionamiento normal); y
- Que cuenten con una expectativa de vida y una garantía similar a la de las mercancías nuevas y cumplan con estándares de desempeño similares a los de una mercancía nueva.
[2]Notas generales lista arancelaria de la República de Colombia
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