Pontificia Universidad Javeriana
Ensayo Final
Tema: TLC y Agricultura
María Camila Tovar Álvarez
Sistema Andino de Franja de Precios para el azúcar: su aplicación en Colombia y disputas ante el sistema de solución de controversias en la OMC
Dentro de la comunidad internacional y especialmente dentro del comercio internacional, se encuentran un sinfín de acuerdos entre países que tienen como finalidad regular y mejorar el comercio entre naciones. Esto es de suma importancia para las naciones puesto que el comercio internacional hace parte de los pilares dentro de la economía de los países. Ahora bien, como eje central del presente ensayo se quiere tomar la regulación existente en materia de productos agrícolas específicamente el azúcar en Colombia, y su principal eje de regulación: el Sistema Andino de Franja de Precios. Específicamente se buscará describir en qué consiste este sistema, su aplicación en relación a Acuerdos comerciales celebrados entre otros países; mencionar dos problemas encontrados en sede de solución de controversias de la Organización Mundial del Comercio, OMC y, finalmente hablar de la aplicación del SAFP actualmente en Colombia.
Sistema Andino de Franja de Precios
En primer lugar, se hablará del funcionamiento del Sistema Andino de Franja de Precios de la Comunidad Andina de Naciones, y si este se puede aplicar a mercancías que se importen a Colombia en virtud de los tratados de libre comercio celebrados con la Unión Europea, los Estados Unidos, Costa Rica, y la Alianza del Pacífico.
El Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP) fue creado mediante la Decisión Andina 371 de 1994[1]; tiene como finalidad estabilizar el costo de importación de productos que debido a su inestabilidad en materia de precios en el comercio internacional, requieren una protección especial. Esta es aplicada a productos agropecuarios, específicamente y como objeto de estudio el azúcar que cuenta con dos franjas: blanca y cruda.
El sistema tiene cubre dos tipos de productos: a) Productos marcadores[2] b) Productos derivados o sustitutos[3]. La Secretaría General, anuncia cada año, antes del 15 de diciembre, los precios piso y techo de cada franja[4] es decir, son precios anuales que se actualizan, teniendo el valor histórico del producto a 60 meses, donde anualmente se añaden los últimos 12 meses y se excluyen los 12 meses iniciales. Una vez se tienen los precios piso y techo, lo que fluctúa en últimas para el comercio es el arancel ad-valorem. Es decir, si el precio del producto es por debajo al establecido como nivel piso se aumenta el arancel y si sobrepasa el nivel de techo estos se disminuyen, si el precio del producto se encuentra dentro de la franja, este también cuenta con un arancel determinado.
Por ejemplo, para Colombia, el arancel lo establece la DIAN mediante una circular, actualmente la circular no. 12757000003721[5] establece los gravámenes ad-valorem aplicables a productos agropecuarios de referencia, para la franja del azúcar (crudo y blanco) se fijó el arancel total dentro del 17% al 22%[6].
El SAFP, al ser de la CAN, aplica para estos países[7] y Colombia únicamente tiene regulada la franja a partir de la Decisión 371. Sin embargo, es importante establecer si esta puede ser aplicada en tratados celebrados por Colombia.
i. Unión Europea
La aplicación de la franja de precios para el acuerdo comercial, es eficaz de acuerdo al artículo 30[8] del mismo:
Salvo disposición en contrario en este Acuerdo:
(a) Colombia podrá aplicar el Sistema Andino de Franjas de Precios establecido en la Decisión No 371 de la Comunidad Andina y sus modificaciones, o los sistemas que los sucedan para las mercancías agrícolas contempladas en dicha Decisión.
ii. Estados Unidos[9]
El caso del TLC celebrado con EEUU, trajo muchas más complicaciones que los otros acuerdos aquí negociados, ya que se estaba discutiendo la eliminación de los instrumentos de defensa comercial como la franja de precios[10]. Al final se puede evidenciar que en el TLC no hay mención frente a la utilización del SAFP, ya que este cuenta con sus propias medidas frente a aranceles y contingentes relacionados en la sección de agricultura del tratado. En el anexo 2.3 del TLC, se encuentra la eliminación arancelaria, esta depende del producto y la lista en la que se encuentren, lo que origina una desgravación diferente para cada tipo de subpartida.
Específicamente, el azúcar, se encuentra en categoría de desgravación D, lo que implica que cuenta con una tasa base del 38% y que, tendrá una desgravación anual durante los próximos quince años, para enero del año 15 (es decir, el año 2027) el producto estará libre de aranceles.
iii. Alianza Pacífico[11]
La Alianza Pacífico es un mecanismo de integración regional conformada por Chile, México, Perú y Colombia. En la Ley 1628 de 2013, establece en su sección 3.4.1 como opera el intercambio de bienes y aranceles aplicables. Debido a la integración regional, muchos de los bienes ya no cuentan con aranceles, sin embargo, hay algunos que pese a su posicion sensible dentro de los mercados nacionales si cuentan con protección o excepciones. Por ejemplo, Colombia no otorga libre acceso arancelario a Chile en 182 subpartidas que representan 2.4% del universo arancelario, y a estas le es aplicable el SAFP, a su vez Chile concede el mismo trato a Colombia para el azúcar[12].
Adicionalmente, se hace una mención especial del trato de Colombia a México, no otorga libre acceso arancelario en 361 subpartidas, dentro de estas hay unas sujetas igualmente el SAFP, y México tampoco otorga el libre acceso a Colombia en 413 subpartidas, dentro de estas subpartidas donde aplica el SAFP se encuentra el azúcar.
iv. Costa Rica
De acuerdo con el tratado celebrado entre Costa Rica y Colombia[13], se establece que hay aplicación del sistema de Franja de Precios de la Comunidad Andina, según el Anexo 2B en el numeral décimo:
10. Colombia podrá seguir aplicando el Sistema Andino de Franjas de Precios (en lo sucesivo denominado “SAFP”) de conformidad con lo establecido en la Decisión No. 371 de 1994 de la Comunidad Andina y sus modificaciones, respecto de cada uno de los incisos arancelarios indicados con un asterisco (*) en la columna correspondiente de la Lista de Colombia establecida en el presente Anexo.
El SAFP y Solución de Controversias de la OMC
Una vez vista la aplicación de la franja de precios por parte de Colombia en algunos de los acuerdos comerciales vigentes, es necesario hablar de disputas que se han presentado frente al tema y la aplicación del SAFP por parte de Colombia. En materia de acuerdos y su aplicación, los países miembros de la OMC cuentan con el mecanismo de solución de controversias al cual recurren cuando se considera que ha existido algún tipo de violación o menoscabo de derechos que han sido contemplados en acuerdos de índole comercial.
En primer lugar, se encuentra la diferencia DS230 Chile-Medidas de salvaguardia y modificación de las listas en lo que respecta al azúcar. En el año de 1999 Chile atraviesa una crisis en la producción de azúcar de remolacha. La crisis tiene origen en el compromiso realizado por Chile de pasar medidas no arancelarias a un arancel consolidado, esto trae como consecuencia que el Sistema de Banda de Precios esté en contravía con las nuevas obligaciones de aranceles consolidados con la OMC[14], es por esto que se decide instaurar una medida de salvaguardia por la duración de un año que posteriormente fue prorrogada por otro año más. Colombia consideró que estas salvaguardias violaban los artículos 2, 3, 4, 5, 7, 9 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, los artículos II, XIX y XXVIII del GATT de 1994 y el artículo XXVIII del Entendimiento relativo a la interpretación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y las Directrices adoptadas el 10 de noviembre de 1980 como Procedimiento para las negociaciones en virtud del artículo XXVIII. Lo que originó una serie de consultas al gobierno chileno que no tuvieron éxito. Sin embargo, Colombia nunca solicitó que se estableciera un grupo especial. Posteriormente, en el 2002 el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia decretó que los productos clasificados en la subpartida arancelaria 22.04.21.00.00 procedentes y originarios de Chile debían pagar un gravamen arancelario del 20%. Ante tal situación, Chile en el 2002 decidió iniciar consultas en el marco del Acuerdo de Complementación Económica 24[15], ya que la medida vulnera el acuerdo ya que la subpartida afectaba el 100% de preferencia arancelaria.
En mayo de 2004 el Grupo Arbitral presentó su laudo dándole la razón a Chile frente al cargo relativo al incremento del arancel consolidado. Respecto a los otros cargos relativos a la reclasificación de mezclas de azúcar hecha en el 2002 y al establecimiento de precios fijos para la entrada del azúcar de US$310 por tonelada, el Grupo Arbitral falló a favor de Colombia. El 27 de julio del año 2006, durante la III Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora del ACE Nº 24, los gobiernos de Chile y Colombia lograron alcanzar un acuerdo que terminó definitivamente la controversia. El acuerdo le otorgó a Colombia dos contingentes arancelarios libres de derechos de aduana ad-valorem y específicos de 6.000 toneladas anuales para los productos de la subpartida arancelaria 1701.91 y 1701.99 15.000 toneladas anuales para el ítem arancelario 1701.91005[16].
En segundo lugar, y como parte del ejercicio se tomará otro caso analizado en el marco de solución de controversias de la OMC del pleito del 2013 entre Perú y Guatemala por Derecho adicional sobre las importaciones de determinados productos agropecuarios el cual se generó por una reclamación realizada por Guatemala ya que Perú establecía derechos adicionales en productos agropecuarios como el arroz, azúcar, leche y maíz; los cuales se encuentran dentro del Sistema de Franja de Precios. Estos derechos se activaban cuando el precio de estos productos se encontraban por debajo del precio piso. Guatemala argumentaba que la medida utilizada por el Perú era incompatible con disposiciones contenidas en los Acuerdos de la OMC, principalmente el artículo 4.2 del Acuerdo sobre agricultura y el II:1 (b) del GATT de 1994, ya que estas en realidad se traducen en gravámenes variables que deberían ser entendidos como derechos de aduana. Perú por su parte, argumentó que el proceso había sido comenzado de mala fe ya que Guatemala había acordado a la utilización del SAFP[17] en el TLC celebrado en el 2011.
Tanto el Grupo Especial como en sede de apelación establecieron que no se había encontrado que Guatemala hubiese actuado de mala fe, y que el actuar de Perú era incompatible con las obligaciones que se encontraban establecidas en los artículos anteriormente mencionados.
Aplicación del SAFP en Colombia
Ahora bien, una vez establecidas estas disputas frente a la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios, es importante abrir la discusión de cómo se aplica esta en Colombia. En el mercado del azúcar se encuentran dos figuras que operan de manera conjunta para la estabilización de los precios del bien. En primer lugar, el Fondo de Estabilización de Precios del Azúcar (FEPA), el cual funciona desde el año 2001. El fondo tiene como objetivo compensar a los ingenios (a través de las contribuciones parafiscales que realizan) que venden en el mercado nacional a un valor inferior que los ingenios que venden en el mercado internacional. El FEPA funciona protegiendo el mercado colombiano compensando a los ingenios y evitando una guerra de precios entre los ingenios al hacer igual de rentable la exportación o la venta local del azúcar y proteger el mercado de las fluctuaciones del producto a nivel internacional[18].
Y adicionalmente se cuenta con el SAFP del cual se hablará tomando como referencia el informe final “Análisis y propuestas de modificación del Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP) para el azúcar crudo y el azúcar blanco” realizado por José Leibovich[19].
Debido al proceso de apertura económica originado en 1989, el país decidió acoger el sistema de franja de precios para aquellos productos que se consideran sensibles para la economía; actualmente para el azúcar el arancel básico oscila entre el 10% y el 15%. Adicionalmente, Colombia cuenta con el ESP (subsidio equivalente al productor) que es calculado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OECD, los cuales se definen como subsidios o ayudas que reciben los productores ya sea por parte del Estado o por medio de una transferencia al precio del producto que es pagado por los consumidores.
Actualmente, tanto la literatura como la OECD apuntan a la disminución de estos subsidios en aras de crear comercio multilateral equivalente entre países con el fin de disminuir la distorsión internacional de los precios de los productos agrícolas y concentrarse en apoyos denominados por la OMC como el compartimento verde[20].
Lo que se puede concluir del informe final, es que si bien la franja de precios funcionó durante la apertura económica, es necesario reevaluar la imposición de aranceles y evidenciar que según los modelos de economía abierta y un modelo proteccionista, al día de hoy en el desarrollo del mercado actual, hay una pérdida de bienestar social causada en el incremento de los precios de los productos que se mantienen protegidos por sistemas como el del SAFP. Es por esto, que se ha recomendado fuertemente la eliminación del sistema de franja de precios o su modificación[21].
Como se puede evidenciar, el mercado del azúcar en Colombia es bastante proteccionista, no solamente la utilización del SAFP y las medidas arancelarias, sino que a nivel nacional el FEPA este tiene como resultado un aislamiento total del mercado del azúcar. Estas medidas proteccionistas como se evidencio en el estudio del SAFP, se deben de evitar en aras de un mercado abierto a nivel internacional.
Es importante también analizar si el SAFP ha tenido algún cambio debido al contexto actual del COVID-19. El Decreto 523 de 2020[22] establece que debido al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por la presidencia era necesario la modificación de aranceles para el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya y la suspensión de la Franja de Precios. Actualmente, no se encuentra ninguna limitación o suspensión del SAFP para el azúcar, que es el objeto de estudio del presente ensayo.
Conclusiones
A manera de conclusión se puede evidenciar que el Sistema Andino de Franja de Precios, es una medida que Colombia utiliza de manera constante en el tráfico comercial, específicamente en el mercado del azúcar; no solo con los países de la Comunidad Andina, sino que con diferentes países con los que no se tienen acuerdos comerciales.
Hablando concretamente de la franja de precios utilizada para el azúcar, está difiere de las utilizadas por otros productos protegidos por la misma, ya que tiene una mayor protección que otros productos agrícolas que contiene la Decisión 371.
La utilización del SAFP ha traído disputas no solo a Colombia sino a otros países que también lo aplican, como se evidencia en los casos analizados anteriormente. El problema con el SAFP principalmente radica en su naturaleza puesto que son derechos y no un arancel, lo que se encuentra en contravía de las obligaciones que posteriormente han adquirido los paises en el marco de la OMC.
Para finalizar, es importante hablar del sistema y el mercado en Colombia. Como ya se mencionó es un sistema que se caracteriza por un alto nivel de proteccionismo, y en el país no solamente se emplea el SAFP si no que se encuentra el FEPA. Actualmente, en el mercado internacional se busca que la intervención en los mercados sea mínima y que las subvenciones y el establecimiento de aranceles como actualmente los mantiene Colombia desaparezcan con el fin de tener un mercado más abierto. Las discusiones que se mantienen frente a los dos sistemas se encuentran vigentes, y como fue mencionado se requiere o bien de una modificación o su eliminación. Para esto, es necesario la implementación de nuevas políticas públicas que puedan acoger el mercado y establecer un sistema de transición a sistemas que no se encuentren marcados por el proteccionismo.
Bibliografía
1. Lo Controversial De La Controversia, Octubre 15, 2004 , available at https://www.dinero.com/agenda-publica/edicion-impresa/articulo/lo-controversial-controversia/25183.
2. Acuerdo Comercial Entre Colombia Y El Perú, Por Una Parte, Y La Unión Europea Y Sus Estados Miembros, Por Otra”, Firmado En Bruselas, Bélgica, El 26 De Junio De 2012.
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3. Acuerdo De Libre Comercio Entre La República De Colombia Y La República De Costa Rica, , http://www.sice.oas.org/TPD/COL_CRI/Draft_Text_July13_s/Text_s.asp#c2fn1.
4. Acuerdo De Promoción Comercial Entre Colombia Y Los Estados Unidos, , http://www.sice.oas.org/Trade/COL_USA_TPA_s/Text_s.asp.
5. Protocolo Adicional Al Acuerdo Marco De La Alianza Del Pacífico, , http://www.sice.oas.org/Trade/PAC_ALL/Index_Pacific_Alliance_s.asp.
6. Ana María Estrada Sierra María Camila Arango Gutiérrez, Los Casos De Colombia Ante La OMC, Journal of International Law 47 (2011), available at http://www.eafit.edu.co/revistas/ejil/Documents/ejil-jul-dec-2011/articulo_4%5B1%5D_2011-2.pdf.
7. Ávaro Jana Linetsky, La Protección Del Azúcar En Chile. La Importancia De Una Política Comercial Consecuente , in 135 (Anonymous 2005).
8. Decisión Andina 371, (1994): , http://www.sice.oas.org/trade/JUNAC/decisiones/DEC371S.asp.
9. Circular no. 12757000003721, (2020): https://www.dian.gov.co/normatividad/Normatividad/Circular%20003721%20de%2001-03-2020.pdf.
10. FENALCE, Tratado De Libre Comercio Con Estados Unidos, FENALCE, 2006, , http://www.fenalce.org/archivos/Negociacion.pdf.
11. José Leibovich, Análisis Y Propuestas De Modificación Del
Sistema Andino De Franjas De Precios (SAFP) Para El Azúcar Crudo Y El Azúcar
Blanco ,[2014]).
Sistema Andino De Franjas De Precios (SAFP) Para El Azúcar Crudo Y El Azúcar
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12. Julio Alonso Andrés Arcila Sebastián Montenegro, Herramientas De Estabilización De Los Precios Internos Del Azúcar En Colombia: ¿Funcionan? Lecturas De Economía - no. 86., Enero-Junio 2017, at 105.
13. Ministerio de Agricultura, Sistema Andino De Franja De Precios, , https://www.minagricultura.gov.co/atencion-ciudadano/preguntas-frecuentes/Paginas/Sistema-Andino-de-Franja-de-Precios.aspx.
14. Decreto 523 De 2020, (2020): , https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20523%20DEL%207%20DE%20ABRIL%20DE%202020.pdf.
15. Perú - Derecho Adicional Sobre Las Importaciones De
Determinados Productos Agropecuarios , Perú - Derecho Adicional Sobre Las Importaciones De
Determinados Productos Agropecuarios , (2015), file:///Users/mac/Downloads/457ABR.pdf.
Determinados Productos Agropecuarios , Perú - Derecho Adicional Sobre Las Importaciones De
Determinados Productos Agropecuarios , (2015), file:///Users/mac/Downloads/457ABR.pdf.
[2] Artículo 4. Decisión 371. “Son aquellos productos agropecuarios cuyos precios internacionales son utilizados para el cálculo de las franjas”
[3] Artículo 4. Decisión 371. “Son aquellos productos obtenidos mediante transformación o mezcla de productos marcadores, o que pueden reemplazar en el uso industrial o en el consumo, a un producto marcador o derivado. El Sistema cubre los productos derivados y sustitutos (productos vinculados) cuya inclusión es indispensable para evitar desviaciones en el comercio o desequilibrios en la estructura de protección efectiva. Los productos vinculados son los comprendidos en las subpartidas NANDINA señaladas en el Anexo 2 de la presente Decisión.”
[5] Circular no. 12757000003721, (2020): , https://www.dian.gov.co/normatividad/Normatividad/Circular%20003721%20de%2001-03-2020.pdf.
[6] Está varía dependiendo de la subpartida hay 12 diferentes subpartidas dentro del azúcar blanca y cruda, es por esto que el porcentaje varía.
[7] Colombia, Perú, Bolivia, Ecuador y Chile.
[8] Acuerdo Comercial Entre Colombia Y El Perú, Por Una Parte, Y La Unión Europea Y Sus Estados Miembros, Por Otra”, Firmado En Bruselas, Bélgica, El 26 De Junio De 2012.
Resumen De Notas De Vigencia, , http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1669_2013.html.
Resumen De Notas De Vigencia, , http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1669_2013.html.
[9] Acuerdo De Promoción Comercial Entre Colombia Y Los Estados Unidos, , http://www.sice.oas.org/Trade/COL_USA_TPA_s/Text_s.asp.
[11] Protocolo Adicional Al Acuerdo Marco De La Alianza Del Pacífico, , http://www.sice.oas.org/Trade/PAC_ALL/Index_Pacific_Alliance_s.asp.
[12] Tanto para Colombia como Chile, las subpartidas en las cuales aplica el SAFP, no son únicamente aquellas del azúcar (se encuentran carne de cerdo, avicultura, lácteos, arroz, maíz, oleaginosas, azúcar y trigo). Sin embargo, el presente ensayo se concentra exclusivamente en el mercado del azúcar.
[13] Acuerdo De Libre Comercio Entre La República De Colombia Y La República De Costa Rica, , http://www.sice.oas.org/TPD/COL_CRI/Draft_Text_July13_s/Text_s.asp#c2fn1.
[14] Ávaro Jana Linetsky, La Protección Del Azúcar En Chile. La Importancia De Una Política Comercial Consecuente , in 135 (Anonymous 2005)
[15] Lo Controversial De La Controversia, Octubre 15, 2004 , available at https://www.dinero.com/agenda-publica/edicion-impresa/articulo/lo-controversial-controversia/25183
[16] Ana María Estrada Sierra María Camila Arango Gutiérrez, Los Casos De Colombia Ante La OMC, Journal of International Law 47 (2011), available at http://www.eafit.edu.co/revistas/ejil/Documents/ejil-jul-dec-2011/articulo_4%5B1%5D_2011-2.pdf
[17] Perú - Derecho Adicional Sobre Las Importaciones De
Determinados Productos Agropecuarios , Perú - Derecho Adicional Sobre Las Importaciones De
Determinados Productos Agropecuarios , 2015), file:///Users/mac/Downloads/457ABR.pdf
Determinados Productos Agropecuarios , Perú - Derecho Adicional Sobre Las Importaciones De
Determinados Productos Agropecuarios , 2015), file:///Users/mac/Downloads/457ABR.pdf
[18] Julio Alonso Andrés Arcila Sebastián Montenegro, Herramientas De Estabilización De Los Precios Internos Del Azúcar En Colombia: ¿Funcionan? Lecturas De Economía - no. 86., Enero-Junio 2017, at 105
[19] José Leibovich, Análisis Y Propuestas De Modificación Del Sistema Andino De Franjas De Precios (SAFP) Para El Azúcar Crudo Y El Azúcar Blanco ,[2014])
[20] Para poder formar parte del “compartimento verde”, las subvenciones no deben distorsionar el comercio o, a lo sumo, hacerlo en grado mínimo. Esas subvenciones deben estar financiadas con fondos públicos (sin que por ello se cobren precios más altos a los consumidores) y no han de sostener los precios internos. Suele tratarse de programas que no van destinados a productos concretos, e incluyen las ayudas directas a los ingresos de los agricultores que están desvinculadas (“desconectadas”) de los niveles de producción o de los precios. https://www.wto.org/spanish/tratop_s/agric_s/negs_bkgrnd13_boxes_s.htm
[21] La modificación en la franja de precios del azúcar radica en modificarla de tal manera que está opere al igual que las demás franjas que operan, es decir un periodo de 33 meses y calculando la media de desviación estándar al promedio histórico de precios. http://www.andi.com.co/Uploads/INFORME-FINAL-SAFP-140114.pdf
[22] Decreto 523 De 2020, (2020): , https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20523%20DEL%207%20DE%20ABRIL%20DE%202020.pdf.
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