Tema 11. Medidas de defensa comercial. Cristina Soto.

MEDIDAS DE DEFENSA COMERCIAL: INVESTIGACIÓN ANTIDUMPING DE TUBOS DE ACERO EN LA COMUNIDAD ANDINA Asignatura: Económico Internacional Examen: Final Por: Cristina Soto Carreño 1. Introducción: El presente documento tiene como fin analizar la investigación de antidumping D-215-46-105 realizada frente a las importaciones de tubos de acero soldados al carbón originarias de la República de China. Esto se hará de la siguiente manera: en primer lugar, se establecerán los hechos que llevaron a la investigación. En segundo lugar, se continuará especificando el problema jurídico, para luego concluir con su respectivo análisis crítico concerniente a la competencia de la Secretaría General de la Comunidad Andina (en adelante “SGCAN”) frente a investigaciones de antidumping en sus Países Miembros. 2. Hechos: El solicitante ARME S.A, Consorcio Metalúrgico Nacional S.A.S., COLMENA TERNIUM COLOMBIA S.A.S. y TERNIUM DEL CAUCA S.A.S. EN LIQUIDACIÓN (en adelante “SOLICITANTE”) que representan a la rama de producción nacional[i] presentó una solicitud de apertura de investigación por un supuesto dumping en las importaciones de tubos de acero soldado al carbono, identificados con las subpartidas arancelarias 7306.30.10.00, 7306.30.92.00, 7306.30.99.00, 7306.50.00.00, 7306.61.00.00, 7306.69.00.00 y 7306.90.00.00 originarias de la República de China y la República de Ecuador. Esta solicitud pretendió que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante “MINCIT”) adelantase la respectiva investigación del presunto dumping en conjunto frente a la República de China y la República de Ecuador. Frente a lo anterior, el Director de Integración Económica del MINCIT requirió un concepto a la SGCAN sobre la procedencia de adelantar los análisis del daño conjunto, su competencia y la del MINCIT para realizar un análisis acumulado e integral del daño. Frente a esto, la SGCAN resaltó que era competencia de la misma llevar a cabo la respectiva investigación de la República de Ecuador, lo cual llevó a que el MINCIT fuese competente únicamente para adelantar la investigación frente a la República de China. 3. Problema jurídico: A pesar de haber incluido a la República de Ecuador en la solicitud inicial de la investigación antidumping de los tubos de acero, la investigación se llevó a cabo sin el mismo. El presente texto pretende analizar el problema jurídico derivado de esta investigación en torno a la competencia de la SGCAN y MINCIT frente a investigaciones de antidumping, para luego concluir con una crítica al caso en concreto. ¿Cuál es la razón por la cual la SGCAN fue la competente para llevar la investigación de Ecuador y no el MINCIT? Para poder abordar el presente problema jurídico, es menester hacer el respectivo análisis del procedimiento y competencia para las investigaciones de antidumping en el marco nacional e internacional para poder entender la manera en que se llevó a cabo la investigación específica en cuestión. Antes de comenzar, es importante resaltar que las investigaciones antidumping tienen como único fin investigar conductas de dumping [ii] entre países. Esto se hace analizando cada mercado y comparando los precios en los que se encuentra determinado producto. El procedimiento de investigación antidumping se encuentra en el marco normativo multilateral de la Organización Mundial de la Salud (en adelante “OMC”) mediante el Anti-Dumping Agreement (en adelante “ADA”). El GATT[iii]establece en sus artículos unos principios que deben ser respetados por los miembros de la OMC, por ser parte de la misma. Su artículo 6 establece la autorización expresa de la imposición de un derecho antidumping específico a las importaciones procedentes de un país determinado, por encima de los tipos consolidados, en los casos en que el dumping cause o amenace causar daño a una rama de producción nacional o retrase de manera importante la creación de una rama de producción nacional. Para desarrollar este amplio tema del antidumping en el marco multilateral de la OMC, fue creado el ADA para regular la aplicación de las medidas antidumping[iv] por los miembros de la OMC. Se establecen tres requisitos esenciales para que la OMC pueda establecer medidas antidumping luego de la correspondiente investigación: i) se está practicando el dumping ii) la rama de producción nacional que produce el producto similar en el país importador está sufriendo un daño importante iii) si existe una relación causal entre ambos hechos. Aparte de lo anterior, el ADA exige que los Miembros de la OMC informen y notifiquen todas las medidas preliminares y definitivas que adopten en materia de investigaciones de antidumping al Comité de Prácticas de Antidumping. Por otro lado, también pueden ser considerados los laudos de la OMC con el fin de utilizarlos para interpretar lo anterior. Sin embargo, no son de carácter vinculante. [v] Por otro lado, en materia comunitaria, encontramos que el procedimiento antidumping en la Comunidad Andina (en adelante “CAN”) también es de gran importancia. Esta se desarrolla mediante la Decisión 283[vi], el Acuerdo de Cartagena[vii], dedicado a corregir las distorsiones en la competencia generadas por prácticas de dumping o subsidios. Esta Decisión aplica para las importaciones de Países No Miembros de la CAN, bajo dos circunstancias distintas. La primera es que el dumping ocurre en un país fuera de la CAN y amenaza causar un daño para la producción de la rama nacional de un País Miembro de la CAN, destinado a exportar los bienes a otro País Miembro de la CAN. La segunda circunstancia se da cuando el dumping ocurre en un país fuera de la CAN y amenaza causar un daño a la rama de producción nacional de un País Miembro de la CAN[viii]. En materia de competencia de investigaciones de antidumping, estas se deben llevar ante la SGCAN que será la autoridad competente. Es importante resaltar que uno de los casos en los cuales la SGCAN es la autoridad competente es cuando la investigación se inicie en contra de uno de los países de miembros de la CAN[ix]. Como se analizará a continuación, esto es relevante pues en este caso se presentó una investigación contra uno de los países miembros de la CAN, respectivamente el país de Ecuador. Por último, hay que destacar la fuente en materia nacional frente a la competencia en investigaciones de dumping. Para esto, es vital tener en cuenta el Decreto Único Reglamentario 1750 de 2015, el cual establece que la autoridad investigadora competente es la Dirección de Comercio Exterior mediante la Subdirección de Prácticas Comerciales[x]. Este caso específico, como se da cuenta en las diversas relacionadas de investigación encontradas en el expediente, se realizó con base en el procedimiento planteado en este Decreto 1750 de 2015. En este caso, teniendo en cuenta que la República de China es un país tercero, no miembro de la CAN, al remitirnos a esta fuente nacional encontramos que el competente para llevar a cabo esta investigación es el MINCIT. Ahora bien, teniendo en cuenta lo planteado anteriormente en cuanto a las fuentes que plantean la competencia en materia de investigaciones de dumping, podemos entrar a analizar el problema jurídico extraído del caso específico. El solicitante[xi] requirió una apertura de investigación por un supuesto dumping en las importaciones de tubos de acero soldado al carbono. Frente al daño causado, se solicitó que se hiciera un análisis acumulado del daño frente a la República de China y la República de Ecuador. Teniendo en cuenta esta solicitud, el director de la Integración Económica del MINCIT requirió un concepto a la SGCAN el 20 de febrero de 2018 sobre la procedencia, competencia y la del mismo MINCIT para realizar un análisis acumulado e integral del daño. Ante esta solicitud, la Directora General de la Secretaría General de la Comunidad Andina[xii]estableció en la comunicación enviada ante el MINCIT que para este asunto se debía tener en cuenta la Decisión 456[xiii]que enmarca el ámbito de competencia y acción que tiene la Secretaría General de la Comunidad para atender solicitudes de autorización para la aplicación de medidas antidumping por prácticas de dumping originadas en un País Miembro, y que estas causen un daño o amenacen causarlo a la rama de producción nacional de otro País Miembro. En este caso, se dejó claro que, basado en la Decisión 456, la SGCAN era la autoridad competente para determinar la aplicación de derechos definitivos sobre las respectivas importaciones andinas, mientras que, en este caso, el MINCIT, País Miembro, cumplía, a pedido de la misma SGCAN, un rol meramente colaborador. Por otro lado, también se aclaró que la SGCAN carece de competencia para iniciar investigaciones de dumping originadas en un tercer país, en este caso China. Esto conllevó a que la SGCAN negara esta solicitud por las dos razones planteadas anteriormente. A partir de este comunicado de la SGCAN, el resto de las etapas de investigación de antidumping se adelantaron frente las importaciones de China por ser competencia del MINCIT sin efectuar un análisis acumulado del daño a la rama de producción nacional. Si se hubiese hecho este análisis acumulado del daño, como solicitado inicialmente, se hubiese tenido que incluir a la República de Ecuador, basado en un trabajo coordinado entre la SGCAN y el MINCIT. Sin embargo, ya que la normatividad andina no prevé la posibilidad de que la SGCAN realice en coordinación con algún País Miembro una investigación y análisis por prácticas de dumping originadas en la región[xiv], la autoridad nacional se declaró incompetente para adelantar la investigación contra el Estado parte de la CA por cuanto es la SGCAN quien tiene competencia para conocer de la causa, efectuando la investigación solamente frente a China. Habiendo abordado el problema jurídico anterior, es importante adentrarse a un análisis frente a los efectos derivados del hecho de haber remitido esta investigación a la SGCAN y no haber podido realizar el análisis en conjunto. Esto, ya que a simple vista no es evidente cuales son los efectos que se derivan de la competencia de cada organismo. Teniendo en cuenta el artículo Anti-dumping in the Andean Community: rethinking regionalism in the Americas in unsettling times de la Revista Acuerdos del MINCIT, se ha identificado una reciente crisis en la CAN frente a los mecanismos antidumping establecidos en su marco normativo. Una de las razones atribuibles a esta crisis se da por problemas estructurales, donde se ve reflejado un debilitamiento de la CAN en sí. En el año 2006, Venezuela se salió de la CAN, dejando importantes rezagos detrás. Se vio un efecto evidente en cuanto a la economía del país, ya que en el momento era de los socios comerciales más importantes del resto de los Países Miembros de la CAN. Desde ahí, sus miembros han comenzado a negociar tratados de libre comercio (en adelante “TLC”) con otros países externos a la CAN[xv]. Esta importancia que se le ha dado a las nuevas relaciones comerciales entre países ha desencadenado en una falta de liderazgo y solidez del bloque comunitario andino. Se ha perdido relevancia e importancia en cuanto a la innovación de nuevos proyectos regionales para sus Países Miembros. Es importante resaltar que la Decisión 456 fue creada con el fin de consolidar el mercado común entre los Países Miembros de la CAN. Sin embargo, se puede afirmar que hoy en día la CAN está menos integrada que nunca, sus miembros están mucho más integrados con países externos que entre ellos a nivel comunitario. Un ejemplo de lo anterior se ve reflejado en que el año 2017[xvi], los Países Miembros de la AC exportaron 77.722 millones de dólares al resto del mundo, mientras que intracomunitariamente exportaron sólo 5.412 millones de dólares. Es evidente que los Países Miembros siempre han elevado sus esfuerzos para fortalecer y beneficiar sus industrias locales, más allá de beneficiar las industrias comunitarias como un bloque general. Esta falta de integración se ha visto reflejado en distintos ámbitos, por ejemplo, frente al llamado “fraccionamiento” en su ámbito normativo. La regulación actual en la CAN está llevando a un fraccionamiento de las investigaciones antidumping. Esto se ve reflejado en que, en el caso en concreto, la SGCAN planteó que la competencia para llevar el caso de Ecuador era de la misma y que, por otro lado, teniendo en cuenta de que era un problema entre China y Colombia tampoco tenía competencia para meterse pues se trataba de un tercer país. Esto conllevó a que la autoridad nacional, en este caso el MINCIT perdiera competencia para hacer un análisis e investigación conjunta, teniendo en cuenta que se estaba afectando presuntamente la rama de producción nacional colombiana. Sin embargo, por seguir la normatividad de la CAN sin siquiera analizar el caso en concreto, esta competencia fue radicada en cabeza de la SGCAN. Este tipo de fraccionamiento conlleva a problemas de falta de practicidad, ineficacia y demora de los procesos[xvii] Estos problemas estructurales y sustantivos de la CAN llevan a concluir que sus instrumentos normativos actuales no son aptos para solucionar este tipo de conflictos, pues la investigación y administración de medidas antidumping estarían mejor abordadas a nivel nacional. Es preciso resaltar que la propuesta planteada en el artículo propuesto es completamente acertada, ya que, analizando el caso en concreto, la vía a seguir debió ser establecer la competencia del MINCIT para llevar el caso como autoridad nacional competente. Otra razón por la cual fue desacertada la decisión es que aparte de tener una autoridad absolutamente competente para llevar el caso, en este caso el MINCIT, los plazos de investigación de la SGCAN son mayores, de esta forma alargando el presunto daño a la rama de producción nacional. Es evidente que la forma más práctica de haber llevado esta investigación hubiese sido como solicitado en un primer lugar, analizando la situación conjuntamente, evidenciando los posibles daños y medidas a tomar. Esto, ya que, si se hubiese incluido a Ecuador en la investigación, el competente para llevarla hubiese sido la CAN. Se hace importante analizar los posibles efectos que hubiese tenido una investigación conjunta, como la que se solicitó inicialmente. Es dable concluir que, en términos de agilidad del proceso, como planteado anteriormente, se hubiese acelerado la investigación. Esto, teniendo en cuenta que el término para presentar una investigación en la CAN es de 2 años, mientras que por el MINCIT se establece un plazo más amplio. Al tener un plazo de investigación más corto, en dado caso de haberse demostrado una afectación a la rama de producción nacional de Ecuador y China, se hubiesen podido establecer los derechos antidumping correspondientes y las medidas a las que hubiese lugar. Sin embargo, al no haber incluido a Ecuador en la investigación, el plazo de investigación fue de más de 2 años y no se tuvo en cuenta los posibles daños que la importación de tubos de acero hubiese podido generar en la rama de producción de Ecuador. Teniendo en cuenta que los derechos antidumping afectan varias esferas de la economía de un país, resultaría beneficioso poder tener un proceso más ágil y que se pueda decidir rápidamente sobre una posible afectación a la rama de producción de un país. Por lo anterior, considero que se debería eliminar la competencia de la SGCAN para llevar estas investigaciones antidumping e de imponer medidas correctivas. Por el contrario, los esfuerzos de los países hoy en día deberían estar encaminados al fortalecimiento del rol de las autoridades nacionales para poder llevar estas de la forma más práctica y eficiente. Considero importante que la CAN se replanteé cuáles fueron las razones por las cuales se crearon estos instrumentos normativos y hacer una comparación con lo que se está viviendo hoy en día intracomunitariamente. De esta forma, se podría llegar a la conclusión de modificar las funciones de la SGCAN para convertirla en un instrumento idóneo para que, con su experiencia y posicionamiento dentro de la CAN, brinde herramientas y asesoría para fortalecer las instituciones nacionales para llevar a cabo estas investigaciones. No debemos olvidar la importancia de tener una fuerte estructura de regulación antidumping en una economía para evitar distorsiones y prácticas que desnivelen el campo de juego para los actores dentro del mismo. Por todo lo planteado previamente, es dable concluir que la razón por la cual la SGCAN fue la competente para llevar la investigación de Ecuador y no el MINCIT fue porque la Secretaría General de la CAN estableció que se debía tener en cuenta la Decisión 456 donde se estableció que la SGCAN era la autoridad competente para determinar la aplicación de derechos definitivos sobre las respectivas importaciones andinas, mientras que el MINCIT, cumplía con un rol meramente colaborador. Basado en lo anterior, se puede concluir que en la SGCAN para llevar a cabo la investigación de Ecuador fue poco eficiente y logró ser un reflejo latente del problema del fraccionamiento normativo y debilitamiento institucional que está viviendo la CAN hoy en día. Bibliografía Anti-dumping in the Andean Community: Rethinking Regionalism in the Americas in unsettling times (2020). Revista acuerdos. Retrieved from: http://acuerdosrevista.mincit.gov.co/articulos/anti-dumping-in-the-andean-community-rethinking-r#_ftnref34 Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). Serie de Tratados de la Comunidad Andina. Disponible en: https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/acuerdo-cartagena-decision-563.pdf Guzmán, Barrón Cesar: El Dumping en el Comercio Internacional. Pontificia Universidad Católica del Perú. Ibarra, Gabriel. La importancia del antidumping en una economía abierta. 4 de junio de 2017. Disponible en: https://www.asuntoslegales.com.co/analisis/gabriel-ibarra-pardo-558821/la-importancia-del-antidumping-en-una-economia-abierta-2516856 Pineda, Ana María. Tratamiento de las políticas antidumping en el marco de la OMC y los Tratados de Libre Comercio. 12 de febrero de 2016. Disponible en: https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/emerca/article/view/5059/6128 Secretaría General de la Comunidad Andina. (2018). Ref: Traslado Solicitud Derechos Antidumping (pg. 7-8). Comunicación a la Viceministra de Comercio Exterior (pg. 7-8). Disponible en: http://srvcalidad.mincomercio.gov.co/Practicas-Comerciales/Mincomercio/D-215-46-105-TUBOS-DE-ACERO-PUBLICO-T15.PDF Pies de Página [i] Los accionantes representaron más del 50% de la producción total de la industria nacional del producto objeto de la solicitud y se vieron respaldados por el 100% de la rama de producción nacional. Por esta razón, se encontraron legitimados para presentar la solicitud pues cumplieron con los requisitos establecidos en el artículo 5.4 del ADA y artículo 21 del Decreto 1750 de 2015. [ii] Dumping: situación de discriminación internacional de precios: el precio de un producto, cuando se vende en el país importador, es inferior al precio a que se vende ese producto en el mercado del país exportador. GATT (General Agreement on Tariffs and Trade 1994, OMC). [iii] GATT: General Agreement on Tariffs and Trade 1994, OMC [iv] Acciones unilaterales que puede aplicar un Miembro después de haber realizado una investigación y formulado una determinación con arreglo al acuerdo Antidumping [v] Si existen tratados internacionales que regulen el tema tratado, podrán ser utilizados. En este caso, no existe un tratado que regule la materia de dumping entre Colombia y China [vi] Esta decisión fue parcialmente modificada por la Decisión 456 [vii] Artículo 105, Acuerdo de Cartagena [viii] Las Decisiones 283, 456, 457 establecen las previsiones aplicables en el inicio de investigaciones de dumping o subsidios [ix] Los miembros de la CAN son Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia [x] Decreto Único Reglamentario 1750 de 2015, artículo 1 b) [xi] Productores nacionales [xii] Con sede en Lima, Perú [xiii] Que tiene como fin prevenir o corregir las distorsiones en la competencia por prácticas antidumping en importaciones de productos originarios de Países Miembros de la Comunidad Andina [xiv] LA SGCAN también procede a recordar en el mismo comunicado que la SGCAN tampoco es competente para determinar prácticas de dumping originadas en un tercer país [xv] Perú ha negociado más de 14 TLC y Colombia más de 13 TLC. [xvi] Anti-dumping in the Andean Community: rethinking regionalism in the America´s in unsettling times. Revista Acuerdos, MINCIT [xvii] El término para presentar una investigación en la CAN es de 2 años, resulta ser más largo que si llevado por el MINCIT