Pontificia Universidad Javeriana
Económico Internacional
Tema No. 8 – TLC y Medio Ambiente
Fabián Díaz
TLC
y Medio Ambiente. Caso Perú – Estados Unidos
INTRODUCCIÓN:
El
presente ensayo busca responder tres interrogantes puntuales: (i) ¿Cuál
es el alcance de los TLC entre Colombia – Estados Unidos, Colombia – Canadá,
Colombia y Perú – Unión Europea y la Alianza del Pacífico; en comparación con
lo enunciado en la controversia entre Perú y Estados Unidos?; (ii) ¿Cuál
fue la controversia, el problema y la solución del caso entre Perú y Estado
Unidos?; (iii) ¿Cuál es la importancia del OSINFOR y el MINAM y cuáles
son sus equivalentes en Colombia?
Frente
a la primera pregunta, se presentará una tabla comparativa; compuesta por tres
elementos: disposiciones generales y específicas de cada uno de los acuerdos comerciales
en relación con el capítulo de medio ambiente, y la(s) diferencia(s) de cada
uno de ellos frente a lo pactado -en materia medio ambiental- en el acuerdo
comercial entre Perú y Estados Unidos.
Respecto
a la controversia, el problema y la solución del caso Perú – Estados Unidos,
empezaré delimitando el problema jurídico, señalando cuál fue el motivo que
presentó el país norteamericano en este caso. Respecto de lo anterior, indicaré
como Estados Unidos hizo un uso político del derecho[1] y como esto, determinó la
solución de la controversia en cuestión.
Por
último, abordaré la importancia del OSINFOR y el MINAM en el caso concreto;
retomando lo planteado en la segunda pregunta guía del ensayo y añadiendo
algunas de las funciones particulares de cada uno de estos, para así, señalar
la equivalencia en Colombia del Organismo y del Ministerio.
ALCANCE DE LOS TLC
ENTRE COLOMBIA Y: ESTADOS UNIDOS, CANADÁ, LA UNIÓN EUROPEA Y LA ALIANZA DEL
PACÍFICO, EN COMPARACIÓN CON LAS DISPOSICIONES QUE SE ENUNCIAN EN LA
CONTROVERSIA PERÚ – ESTADOS UNIDOS
Antes
de hacer la correspondiente comparación, es importante determinar cuál fue la
controversia entre Perú y Estados Unidos.
El
llamado a consultas por parte de los Estados Unidos se dio en virtud de lo
dispuesto en el artículo 18.12 del Acuerdo Comercial entre los dos países; allí
se faculta a cualquiera de las partes a hacer este llamamiento en caso de
presentarse “un asunto”, siempre que este sea respecto de lo pactado en el
capítulo en cuestión -capítulo 18 del Acuerdo Comercial entre Perú y Estados
Unidos-.
El
motivo o asunto -en palabras del Acuerdo Comercial antes mencionado- fue el
Decreto Supremo No. 122-2018-PCM que dispuso la adscripción del Organismo de
Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) al
Ministerio de Ambiente; este Decreto violaba – a juicio de los Estados Unidos- parte
del contenido del Acuerdo Comercial entre los dos países, puntualmente el Anexo
18.3.4. sobre el manejo del sector forestal en el aparte de: Fortalecimiento
del manejo del sector forestal, numeral tres (3), sección (h), aparte tres
(3), que dispone que el OSINFOR será una entidad independiente y separada, y
su mandato incluirá una supervisión de la verificación de todas las concesiones
y permisos madereros.
El
cambio de adscripción del OSINFOR -de la Presidencia del Consejo de Ministros
al Ministerio de Ambiente- afectaba la independencia y obstaculizaba la
habilidad del OSINFOR para hacer cumplir la ley forestal peruana, según Estados
Unidos.[2]
Una
vez teniendo claro lo dispuesto en la controversia entre Perú y Estados Unidos,
se pasará a compararlo con lo dispuesto en los Acuerdos Comerciales suscritos
por Colombia con diferentes países: Estados Unidos y Canadá; lo dispuesto entre
Colombia y la Unión Europea y lo pactado en la Alianza del Pacífico. A
continuación se muestra una tabla comparativa, compuesta por tres elementos, a
saber: disposiciones generales y específicas de cada uno de los acuerdos
comerciales en relación con el capítulo de medio ambiente, y la(s)
diferencia(s) de cada uno de ellos frente a lo pactado -en materia medio
ambiental- en el acuerdo comercial entre Perú y Estados Unidos.
La
siguiente tabla permite ver, de manera discriminada, cuáles son las
disposiciones en materia ambiental en los acuerdos comerciales en cuestión. El
objetivo no se reduce a una enunciación de lo dispuesto de manera general y
específica en cada acuerdo, sino que busca -en la tercera fila- poner de
presente la(s) diferencia(s) entre cada uno de los acuerdos y el TLC entre Perú
y Estados Unidos.
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TLC
Colombia – Estados Unidos
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TLC
Colombia y Perú – Unión Europea
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TLC
Colombia - Canadá
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Alianza
del Pacífico
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Capítulo
No. 18 – Medio Ambiente
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Título
No. 9 – Comercio y Desarrollo Sostenible – Artículo 273
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Capítulo
No. 17 – Medio Ambiente
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Protocolo
Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico
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General: En sus objetivos se
dispone que cada parte tiene derechos soberanos y responsabilidades respecto
a sus recursos naturales.
|
General:
En ese artículo
se reconocen la necesidad de promover el manejo sostenible de los recursos
forestales: mejorando aplicación de las leyes, teniendo buena gestión
forestal y promoviendo el comercio de productos forestales legales y
sostenibles.
|
General:
En el artículo
1701: Afirmaciones se reconoce que cada parte tiene derechos soberanos y responsabilidades
en conservar y proteger su medio ambiente; actuando acorde a su legislación
nacional y sus obligaciones internacionales.
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Generales:
En el Anexo
6.15.1 – Autoridades competentes, dispone una serie de entidades, a su vez
establece puntos de contacto y, todo lo anterior, discriminado por países
miembro.
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|
Específica:
Art.
18.2 -Aplicación y observancia de las leyes ambientales:
Para
esto, se establece una facultad en cabeza de cada parte para que se propenda
por la aplicación efectiva de la legislación ambiental, de manera que el
comercio entre las partes no se vea afectado. Por otra parte, se reitera la
discrecionalidad de cada parte respecto de asuntos de regulación, observancia
y toma de decisión en materia ambiental.
|
Específicas:
Enuncia
la aplicación y uso efectivo de la Convención sobre el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre -CITES- respecto a las
especies de madera identificadas como amenazadas.
Otra
de las prácticas que se pueden incluir para conseguir lo enunciado es el
desarrollo de sistemas y mecanismos que permitan la verificación del origen
lícito de los productos forestales, entre otros.
|
Específicas:
Se
basan en la no derogación y en listar principios del Acuerdo sobre
Medio Ambiente entre Canadá y Colombia.
Este
Acuerdo aborda, entre otros: la conservación, protección y mejora del medio
ambiente en el territorio propio, transparencia y participación del público
en asuntos ambientales.
|
Específicas:
Como
arriba se menciona, la especificidad es tal que se discrimina por entidades
competentes y por países. No obstante, hay una amplia libertad para lo
anterior. Es decir, se tienen objetivos de facilitación comercial comunes,
pero de ninguna manera, esta hoja de ruta compartida limita la autonomía para
la reglamentación, control y seguimiento en temas ambientales.
|
|
A
diferencia de lo
plasmado en el Acuerdo Comercial entre Perú y Estados Unidos, este TLC
dispone de unos mecanismos de cumplimiento más generales; partiendo de la
autonomía y discrecionalidad de cada parte. Mientras que en el acuerdo
comercial entre Perú y Estados Unidos, se parte de una institución
específica, restringiendo, de manera evidente, la soberanía propia de cada
Estado, para velar por el cumplimiento de su normativa ambiental.
|
A
diferencia de lo
plasmado en el Acuerdo Comercial entre Perú y Estados Unidos, lo aquí pactado
parte de unos objetivos generales y propone una serie de prácticas que buscan
materializar ese objetivo general.
En
sus estipulaciones es mucho más específico que otros Acuerdos, por ejemplo:
TLC Colombia – Canadá. No enfrasca la competencia en una entidad en
particular, o obstante, da un catálogo amplio de prácticas aplicables.
|
A
diferencia de lo
plasmado en el Acuerdo Comercial entre Perú y Estados Unidos, lo acordado en
el capítulo de Medio Ambiente se traduce en principios y prohibiciones muy
generales, partiendo de derechos y responsabilidades propias.
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A diferencia de lo plasmado en el
Acuerdo Comercial entre Perú y Estados Unidos, lo pactado en la Alianza del
Pacífico no restringe la facultad regulatoria de los Estados. No lo hace de
manera explícita. No obstante, se establecen unos criterios comunes
-generales y específicos- que se tienen que seguir.
|
Partiendo
de la tercera fila de la anterior tabla, podemos encontrar un punto común de
gran importancia: todos los acuerdos comerciales analizados, salvo el acuerdo
Perú-Estados Unidos, establecen obligaciones generales y específicas,
encaminadas a un cumplimiento de las normas ambientales nacionales e
internacionales, de manera autónoma. Es decir, si bien en algunos acuerdos
comerciales lo pactado puede llegar a ser más o menos específico, nunca se
llega al grado de especificidad de lo que traído por el acuerdo entre Perú y
Estados Unidos, a saber: designar un organismo específico -OSINFOR- para el
cumplimiento de la normativa ambiental en Perú.
CONTROVERSIA,
PROBLEMA Y SOLUCIÓN -incluyendo la posición respecto al decreto supremo del
2019-.
Las
partes en esta controversia son Perú y los Estados Unidos, en el marco del
Acuerdo de Promoción Comercial celebrado entre los dos países. La solicitud
para la realización de consultas fue por parte de Estados Unidos y tuvo como
base legal el artículo 18.12 del Acuerdo antes referido, el cual consagra lo
atinente a Consultas Ambientales y Procedimiento del Panel; en el
numeral No. 1 se dispone que:
Una
Parte podrá solicitar la realización de consultas con otra Parte respecto a
cualquier asunto que surja como resultado de este Capítulo, mediante la entrega
de una solicitud escrita a un punto de contacto designado por la otra Parte
para este propósito.[3]
Partiendo
del Acuerdo de Promoción Comercial celebrado entre los dos países y su
disposición respecto a las Consultas Ambientales y Procedimiento del Panel;
es importante completar el marco de referencia del presente caso con el Anexo
sobre el manejo del sector forestal. Este aparte reconoce, entre otras
cosas, que el comercio relacionado con la tala ilegal, así como el comercio y
tráfico de fauna silvestre: socavan el comercio de productos provenientes de
fuentes de tala legal, reducen el valor económico de los recursos naturales y
debilitan los esfuerzos para promover la conservación y el manejo sostenible de
recursos.[4]
Partiendo de estas consideraciones, el numeral uno (1) del Anexo 18.3.4
dispone que tanto Estados Unidos como Perú, se comprometerán a combatir el
comercio asociado a la tala ilegal y el comercio ilegal de fauna silvestre. Lo
anterior para que el buen manejo del sector forestal permita promover el valor
económico y el valor sostenible de los recursos forestales.
En
el aparte de Fortalecimiento del manejo del sector forestal, numeral tres
(3), sección (h), aparte tres (3), se dispone que se debe:
Aplicar
plenamente las leyes y normas existentes para la gestión del sector forestal, y
fortalecer las instituciones responsables de hacer cumplir estas leyes y
cualquier aspecto del manejo forestal en el Perú. En este contexto, el Perú
establecerá el OSINFOR, tal como dispone la Ley Forestal N° 27308. El OSINFOR
será una entidad independiente y separada, y su mandato incluirá la supervisión
de la verificación de todas las concesiones y permisos madereros; e
No
se reiterarán las consideraciones respecto al anexo 18.3.4 del Acuerdo, toda
vez que ya se tuvieron en cuenta en la primera parte del ensayo. No obstante,
es importante complejizar el llamado a consultas y su motivo. Es decir, no
quedarse en el sustento legal del llamado a consultas, ni en la disposición en
el Acuerdo Comercial que hace posible lo primero, ni en la solución de la
controversia; es necesario mirar el contexto y sus lógicas para entender un
poco mejor los motivos subyacentes del caso.
Retomando
el llamado a mirar este caso de manera compleja, es importante resaltar varios
aspectos: el primero de ellos es la motivación por parte de las partes; el
segundo, el contexto de la decisión y, por último, lo que evidencia la solución
tomada -la respuesta no será discriminada punto por punto-.
La
decisión por parte del gobierno de Trump de hacer efectiva la facultad de
llamar a consultas, bajo el Acuerdo de Promoción Comercial entre Perú y Estados
Unidos, tiene un trasfondo político y este no es solo a nivel internacional, es
principalmente a nivel interno -en Estados Unidos-. Si bien el cambio respecto
a la adscripción del OSINFOR fue el motivo utilizado para la realización de
consultas, lo que motivo realmente el llamamiento no fue exclusivamente este
cambio. Es decir, si bien este cambio efectivamente pudiera afectar la
independencia y autonomía del OSINFOR[5], afectando así el comercio
de madera legal; esta decisión fue tomada por el gobierno de Donald Trump
buscando mandar un mensaje en el Congreso del país, puntualmente a los
demócratas: La administración Trump esta dispuesta a hacer cumplir las
disposiciones de los Acuerdos Comerciales en lo atinente a la protección del
medio ambiente.[6]
En un contexto de necesaria aprobación por parte del Congreso de ese país del
Acuerdo Comercial entre Estados Unidos, Canadá y México -CUSMA, por sus siglas
en inglés-.[7]
Una
vez abordada la controversia y el problema, se comentará la solución. Según la
comunicación de la USTR[8] del nueve de abril de
2019, la solución de la controversia se materializo en la expedición por parte
de Perú del Decreto Supremo No. 066-2019-PCM; este anulo el Decreto Supremo No.
122-2018-PCM que disponía el cambio respecto a la adscripción del OSINFOR -de
la Presidencia del Consejo de Ministros al Ministerio de Ambiente-[9].
Para
completar el análisis de la solución tomada, es importante mirar el tema de la
independencia del OSINFOR, esto es central tanto en la controversia como en la
solución. Para ilustrar la dimensión de lo anterior, y como el Decreto Supremo
No. 122-2018-PCM sí tenía vocación de alterar la independencia y autonomía del
Organismo, es importante poner de presente que el cambio de la adscripción ocasionó
la renuncia del Máximo Salazar -jefe del OSINFOR en ese entonces-, quien
justificó su decisión diciendo que era señal de protesta por la decisión tomada[10]. La expedición del
Decreto Supremo No. 122-2018-PCM buscaba seguir debilitando las leyes de protección
ambiental para atraer inversión extranjera, [11] a lo que Estados Unidos
reaccionó rápidamente por dos motivos: primero, se afectaba el comercio legal
de madera, en perjuicio directo de sus intereses comerciales; segundo: por la
ayuda que asciende a noventa millones de dólares entregada a Perú con el fin de
reforzar la ejecución del servicio forestal y crear un sistema electrónico que
rastreara toda la cadena hasta su exportación[12].
Ahora,
respecto a la solución puntual, desligándome un poco de los motivos antes
referidos. Opino que el Decreto Supremo No. 066-2019-PCM plasma de gran manera
las relaciones asimétricas del sistema internacional, en este caso puntual,
frente a los Acuerdos Comerciales. Si bien en este caso la solución puede
llegar a tener efectos positivos para el medio ambiente, es importante ver que
la presión ejercida por parte de los Estados Unidos fue, en últimas, con fines
comerciales. Es un hecho notorio que esa es la lógica del sistema económico
internacional, que en últimas es lo mismo que el sistema internacional. No
obstante, eso no impide ver como el derecho internacional opera como un
dispositivo de control legítimo en el sistema de “naciones libres, democráticas
y justas”, con una lógica, casi en todas las ocasiones, vertical; acentuando
cada vez más las asimetrías entre el Norte y el Sur global.
OSINFOR
Y MINAM – EQUIVALENTES EN COLOMBIA
OSINFOR:
Es
el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre,
encargado a nivel nacional, de supervisar y fiscalizar el aprovechamiento
sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre,
así como de los servicios ambientales provenientes del bosque otorgados por el
Estado a través de diversas modalidades de aprovechamiento[13].
Tiene gran importancia a nivel nacional y su articulación con las
poblaciones rurales es de gran relevancia; esto porque la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre No. 29763 goza de un alto nivel de legitimidad, pues tuvo antes de su
expedición el proceso de consulta previa con las comunidades peruanas[14]. Siendo esta ley parte de
la competencia del OSINFOR, este organismo tiene una carga simbólica y legitimidad
importante.
Respecto
a su equivalente en nuestro país: No contamos con un organismo específico que
concentre todas estas funciones. No obstante, hay múltiples entidades que
cumplen estas funciones y a continuación referiré las de mayor relevancia:
·
Unidad Administrativa Especial Parques
Nacionales Naturales de Colombia; encargada de la administración y manejo
del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la coordinación del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas[15].
·
Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales como la encargada de que los proyectos, obras o actividades
sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa
ambiental[16].
·
Sistema Nacional Ambiental -SINA-
jerarquizado de la siguiente manera: Ministerio del Medio Ambiente,
Corporaciones Autónomas Regionales[17], Departamentos y
Distritos o municipios.
MINAM
Es
el Ministerio del Ambiente de Perú, entre otras cosas, promueve la conservación
y el uso sostenible de los recursos naturales[18]. De manera obvia el
equivalente es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. No obstante,
es importante recordar que la competencia del Ministerio de Ambiente de
Colombia se encuentra inmersa en el Sistema Nacional Ambiental.
CONCLUSIÓN
A
modo de conclusión, es importante señalar algunos de los aspectos fundamentales
de este ensayo. Quisiera empezar señalando la naturaleza del problema jurídico.
Como lo mencioné en la primera parte del ensayo, es una controversia que surge
de un acuerdo comercial entre dos países: Perú y Estados Unidos. Fruto de un
vínculo comercial, se ven inmersos en un llamamiento a consultas en donde
chocan aspectos de toda índole. El primero de estos, es el país que considera
un acto específico como violatorio de lo previamente acordado y en que contexto
inicia el procedimiento. Otro aspecto importante es señalar la relación entre
las partes del acuerdo comercial y cuál es el papel de cada una de ellas en un
escenario global.
Los
dos aspectos arriba mencionados permiten ver que si bien estamos ante un
problema jurídico en el marco de un acuerdo comercial, hay causas subyacentes
al nacimiento mismo de la controversia, y abordar este caso, sin al menos poner
de presente esta situación, limita nuestro abordaje al caso concreto. Cuando
respondí al primer interrogante de este ensayo ahonde en esta cuestión, por lo
que no volveré sobre ello. Me limitó, en este aparte, a señalar la naturaleza
heterogénea del caso tratado en este ensayo.
Por
otro lado y retomando la pregunta dos y tres que elaboré en la introducción,
considero importante referirme a las conclusiones de la tabla comparativa. Como
mencioné antes, lo acordado de manera general y específica, en los acuerdos
comerciales comparados, permite ver algunas de las principales diferencias y
algunos puntos en común. Me centraré en el principal punto en común para poder
poner de presente el elemento que distingue el acuerdo comercial entre Perú y
Estados Unidos de los demás.
La
totalidad de los acuerdos comerciales analizados, salvo el acuerdo Perú-Estados
Unidos, establecen obligaciones marco con un mayor o menor nivel de
especificidad. Estas, parten de la autonomía de cada Estado para el correcto
cumplimiento de la normativa ambiental, bien sea nacional o vinculante por algún
instrumento bilateral o plurilateral. Siendo lo anterior el punto común entre
los acuerdos comerciales analizados, -sin contar al acuerdo Perú-Estados
Unidos- la diferencia se deriva, precisamente, de esta similitud de la mayoría.
En este entendido, el acuerdo comercial entre Perú y Estados Unidos es el único
vínculo que específica, en un alto grado, no solo las obligaciones marco, sino
que también fija, de manera literal, el organismo encargado del cumplimiento de
la normatividad ambiental peruana.
Referencias
Ambientales, A. N. (13 de marzo de 2020). ANLA.
Obtenido de http://www.anla.gov.co/entidad/institucional/objeto-y-funciones
CANADÁ, T. C. (13 de
marzo de 2020). Ministerio de Comercio. Obtenido de
http://www.tlc.gov.co/acuerdos/vigente/acuerdo-de-promocion-comercial-entre-la-republica/3-acuerdo-comercial/2-4-desarrollo-del-acuerdo-comercial/2-1-texto-del-acuerdo-comercial-con-canada
Climático, B. A. (13 de
marzo de 2020). Bosques Andinos. Obtenido de
http://www.bosquesandinos.org/consulta-previa-ley-forestal-y-de-fauna-silvestre-peru/
Colombia, P. N. (13 de
marzo de 2020). Parques Nacionales. Obtenido de
http://www.parquesnacionales.gov.co/portal/es/organizacion/
EEUU, T. P. (s.f.). Sistema
de Información sobre Comercio Exterior. Obtenido de
http://www.sice.oas.org/Trade/PER_USA/PER_USA_s/PER_USA_text_s.asp#c18
Gestión, R. (9 de abril
de 2019). Gestión. Obtenido de
https://gestion.pe/economia/osinfor-deja-minam-retorna-pcm-presiones-ee-uu-263673-noticia/?ref=gesr
Gestión, R. (17 de
enero de 2019). NYT: Estados Unidos debe ponerse estricto con Perú sobre
envíos de madera. Obtenido de
https://gestion.pe/mundo/eeuu/nyt-estados-unidos-debe-ponerse-estricto-peru-envios-madera-255960-noticia/?ref=gesr
Government, C. (30 de
noviembre de 2018). International trade and investment. Obtenido de
https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/index.aspx?lang=eng
OSINFOR. (13 de marzo
de 2020). OSINFOR. Obtenido de
https://www.osinfor.gob.pe/quienes-somos/
Trush, G. y. (4 de
enero de 2019). The New York Times. Obtenido de
https://www.nytimes.com/2019/01/04/us/politics/peru-rain-forest-protection-violations-trump-administration.html
UNIDOS, T. C. (13 de
marzo de 2020). Ministerio de Comercio. Obtenido de
http://www.tlc.gov.co/acuerdos/vigente/acuerdo-de-promocion-comercial-entre-la-republ-1/contenido/texto-final-del-acuerdo
USTR. (s.f.). Office
of the United States Trade Representative. Obtenido de
https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/april/ustr-successfully-resolves-concerns
[1]
Entendiendo lo político como una profesión, como el ejercicio de un cargo
público -en este caso la presidencia de los Estados Unidos-. Y no lo político
como algo que nos constituye y cuyo ejercicio -de los político- permea nuestra
vida misma, poniendo así de presente el carácter político, en los términos
anteriores, del derecho.
[8]
Office of the United States Trade Representative.
[17]
Ejecutan políticas, planes programas y proyectos sobre medio ambiente y
recursos naturales renovables. Art 31 de la Ley 99 de 1993.
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