Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Ciencias Jurídicas
Ensayo Final – Derecho Económico
Internacional
tema 12 - Laura Andrea
Parada Cardona
ASUNTOS
LABORALES EN EL DERECHO ECONÓMICO INTERNACIONAL: Ejercicio de Derecho Comparado
entre los Tratados de Libre Comercio de Colombia con Estados Unidos y Canadá.
Introducción
Actualmente,
es un hecho que la globalización nos ha llevado a interconectarnos con otras
naciones, facilitando el intercambio de recursos tangibles e intangibles que
sirven para el crecimiento y desarrollo de Colombia, esto implica estar a la
vanguardia de las tendencias y movimientos de las potencias mundiales, ya que,
sí de evolución se trata, lo mejor es apalancarse de quienes ya tienen esta
experiencia y poseen lo que como país o como seres humanos deseamos tener.
Es
por esto que ante la necesidad de progreso han surgido instrumentos en la
economía internacional como los Tratados de Libre Comercio (TLC en adelante),
los cuales como bien define el Ministerio de Comercio colombiano son “un
acuerdo regional o bilateral a través del cual se establece una zona de libre
comercio de bienes y servicios, en la que se eliminan aranceles. Se negocian
con el propósito de ampliar el mercado de bienes y servicios entre los países
participantes del mencionado acuerdo”.[1]
Si
bien los TLC son acuerdos entre Estados que influyen principalmente en la
economía, debe tenerse en cuenta que el principal recurso que necesita el
mercado nacional e internacional para crecer es el recurso humano, antes que
los bienes y servicios a comercializar, motivo por el cual dentro de los TLC
existe un capítulo de asuntos laborales, el cual se destina a establecer
aquellos parámetros o estándares que los países negociantes deben garantizar
para los trabajadores, lo cual permitirá condiciones laborales dignas para la realización
de las materias primas objeto de comercio.
Particularmente
para esta investigación se presentará la comparación entre el capítulo de
asuntos laborales del TLC de Colombia con Estados Unidos vs el capítulo de
asuntos laborales del TLC de Colombia con Canadá, evidenciando a qué se obligaron
las partes, cuáles serían las consecuencias para Colombia o su contraparte en
caso tal de faltar a las disposiciones acordadas, y en este mismo sentido cuál
de ellos ha tenido una mayor influencia en la legislación laboral colombiana.
Se
tomaron como referencia los TLC con estos países ya que los dos tienen una
influencia importante para la economía, son los representantes del comercio
norteamericano, y a pesar de que somos
naciones de un mismo continente, fue necesario generar un acuerdo entre ellos y
Colombia, para que estos puedan importar a nuestro país los bienes y servicios cuya
producción se les facilita, y a nosotros exportar los bienes y servicios de la
industria nacional que son capaces de competir con el comercio internacional.
Finalmente,
una vez realizada la comparación, se observará como caso de estudio la demanda
que radicó el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria
(SINTRAINAGRO en adelante) contra la compañía El Ingenio La Cabaña S.A, el cual
influenció en la materialización de una de las medidas acordadas con Canadá,
denominada “Plan de Acción” y tuvo repercusiones importantes para la
legislación laboral colombiana.
Capítulo
de asuntos laborales TLC Colombia – Estados Unidos (EEUU)
Este
tratado fue aprobado mediante la ley 1143 de 2007 y posteriormente aprobado su
protocolo modificatorio por la ley 1166 de 2007, puntualmente, el capítulo de
asuntos laborales en el TLC con Estados Unidos (EEUU en adelante) es el número
diecisiete[2], y trata temas como la declaración
de compromisos compartidos (art 17.1), la aplicación de la legislación laboral
(art 17.2), las garantías procesales e información pública (art 17.3), la estructura institucional (art 17.4), el
mecanismo de cooperación laboral y desarrollo de capacidades (art 17.5), las
consultas laborales cooperativas (art 17.6), definiciones del articulado de
este capítulo (art 17.7) y finalmente un anexo.
En
síntesis, las dos naciones en principio “reafirman sus obligaciones como
miembros de la Organización Internacional del Trabajo (OIT en adelante) y sus
compromisos asumidos en la Declaración de la OIT relativa a los Principios y
Derechos fundamentales en el Trabajo (1998)”[3]
especialmente: “a) a libertad de asociación y la libertad sindical y el
reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; (b) la
eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; (c) la
abolición efectiva del trabajo infantil; y (d) la eliminación de la
discriminación en materia de empleo y ocupación.” [4]
Posteriormente,
reconocen que ambas naciones continuarán aplicando efectivamente sus
legislaciones laborales únicamente en su territorio, cada una conservará su
discrecionalidad y en ese mismo sentido “reconocen que es inapropiado promover
el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de la
protección contemplada en su legislación laboral interna (…) como una forma de
incentivar el comercio con otra parte, o como incentivo para el
establecimiento, adquisición, expansión o retención de una inversión en su
territorio”[5]
Por
ello, ante un eventual conflicto, cada parte garantiza que se contará con
acceso a las garantías procesales e información pública del sistema judicial interno
de cada parte, aplicando principios propios del Derecho como el debido proceso[6], la publicidad y
transparencia[7],
la contradicción[8],
la imparcialidad[9].
No
obstante, aparte de los mecanismos de solución de conflictos disponibles a
nivel interno, también se dispuso de una estructura institucional que permita supervisar
la implementación del acuerdo[10], preparar informes[11] y resolver asuntos que
surjan entre las partes, entre otras funciones que se decidan acordar[12]; para ello se estableció
un Consejo de Asuntos Laborales el cual se integra por los ministros del Trabajo
de cada nación o por quien éstos designen.
Adicionalmente,
dentro del mismo artículo en que tratan esta disposición (Art 17.4) establecen
en su numeral 5 que “cada parte designará una unidad dentro de su Ministerio de
Trabajo o entidad equivalente, que servirá de Punto de Contacto con las otras
Partes y con el Público”[13], estos puntos se reunirán
tan seguido como consideren necesario o a petición del Consejo, y tendrán a su
cargo el desarrollo de actividades de cooperación, recibir y responder las
solicitudes y consultas de las Partes y del público, logrando soluciones que
ofrezcan una satisfacción mutua[14].
En
caso tal de que las Partes consultantes no se pongan de acuerdo, una sola podrá
convocar al Consejo de Asuntos Laborales para resolver el cuestionamiento; este
siempre será el debido proceso, y en caso tal de haber agotado este
procedimiento y aún no tener solución o que haya un incumplimiento por alguna
de las naciones, se podrá acudir al mecanismo planteado en el Capítulo Vigésimo
Primero del TLC[15]
sobre solución de controversias en el que se acude a la Comisión Ministerial[16] compuesta por los
ministros de Industria y Comercio de cada una de los países, para
posteriormente mediante la conformación de paneles[17] dar lugar a sanciones
como la pérdida de beneficios[18] y en el peor de los casos
la imposición de contribuciones monetarias[19].
Capítulo
de asuntos laborales TLC Colombia – Canadá
Este
tratado fue aprobado mediante la Ley 1363 de 2009, en este TLC entre Colombia y
Canadá los asuntos laborales se regulan en el capítulo 16, es mucho más corto y
dentro de su articulado tratan temas similares a los de EEUU en cuanto a las
afirmaciones de sus compromisos[20] y su discrecionalidad en
la aplicación de sus legislaciones laborales internas[21], sin embargo, tiene como
diferencias puntuales que aquí se plantean claramente los objetivos[22] y obligaciones[23] de las partes tras
suscribir este acuerdo, y que paralelo al TLC se tendrá un Acuerdo de
Cooperación Laboral (ACL en adelante)[24] el cual fija un Plan de Acción
que permita la promoción y cumplimiento de lo pactado.
Este
ACL hace parte integral del TLC y desarrolla un cuerpo normativo mucho más
detallado y minucioso en el ámbito laboral, muchas de sus disposiciones son bastante
similares a las pactadas con EEUU como lo son aspectos como el acceso a la
justicia[25],
las garantías procesales[26], la información pública[27], los mecanismos
institucionales como el Consejo ministerial[28], el Punto de Contacto en
el Ministerio del Trabajo de cada uno[29] y las funciones que cada
uno de estos órganos tiene como el desarrollo de actividades cooperación[30], la recepción de
comunicaciones públicas[31] y resolución de consultas
generales[32].
Una
diferencia importante con el TLC de EEUU es que en el ACL se establecen plazos
específicos para la respuesta y decisión de las distintas consultas
ministeriales y de los Puntos de Contacto, por lo que una vez cumplidos los
plazos y en ausencia de una solución de consenso satisfactoria, se regula la
instancia de Paneles de Revisión[33] que tienen por objeto entrar
a considerar un asunto cuando el mismo se relaciona con el comercio, o cuando
una de las partes se encuentra en una situación de incumplimiento.
Aquí
mismo se regulan las condiciones y tareas que deben cumplir los panelistas y el
debido proceso que deben llevar en sus actuaciones, estos Paneles deberán
emitir un Informe Preliminar[34] y un Informe Final[35] que se somete a
contradicción de las partes y del público en general. Cuando dentro de este
Informe final se establezca que en efecto hubo un incumplimiento del acuerdo
por una de las partes, las mismas podrán “acordar un plan de acción mutuamente
satisfactorio para implementar las recomendaciones del panel”[36], pero si estas no logran
llegar a un acuerdo sobre el Plan de Acción, o se ha acordado un Plan de Acción
pero se está incumpliendo por una de ellas, “la parte solicitante podrá en
cualquier momento posterior solicitar por escrito al panel que se reúna
nuevamente para imponer una contribución monetaria anual a la parte que
incumple”[37]
Finalmente,
si la parte que está incumpliendo el Plan de Acción considera que ha eliminado
su falta, podrá solicitarle al Panel de manera escrita que le remueva la
sanción, y sí en efecto se encuentra que ahora está en una situación de
cumplimiento “no podrá ser requerida a pagar ninguna contribución monetaria”[38]
Sobre
este último aspecto de los Paneles de Revisión es donde se encuentra la
principal diferencia con el TLC con EEUU, ya que, primero esta figura se regula
con EEUU pero dentro del capítulo de solución de controversias y es aplicable a
cualquier asunto propio del acuerdo, por lo que los asuntos laborales solo
acudirían a estos paneles de forma subsidiaria, además, dentro de este tratado con
posterioridad al Panel surge la posibilidad de que se quiten los beneficios
pactados a una de las partes como consecuencia del incumplimiento.
Mientras
que en el TLC con Canadá los Paneles de Revisión fueron creados para ser aplicados en asuntos laborales, y aquí esta
figura da la posibilidad de la implementación de un “Plan de Acción” de
cooperación entre las partes que promueva el cumplimiento del ACL, es decir no
se contempla la posibilidad de que se sustraigan los beneficios, sino que se
propende por una solución consensuada y que mantenga el TLC.
El
Plan de Acción 2018 – 2021 en aplicación del Acuerdo de Cooperación Laboral
propio del TLC entre Colombia y Canadá
Este
Plan de Acción nace como consecuencia de lo acordado en el artículo 1605 del
TLC entre Canadá y Colombia el cual se plantea a partir del Acuerdo de
Cooperación Laboral entre las partes, este en particular surge de la iniciativa
del Gobierno de Canadá a raíz del informe presentado en 2016 por la Oficina Nacional
Administrativa de Canadá sobre el caso Ingenio La Cabaña, donde aparentemente
se estaban presentando violaciones al Derecho Laboral y Laboral Colectivo en
cuanto presuntamente se estaban usando de manera abusiva contratos de
intermediación o tercerización con el objetivo de incumplir garantías laborales
a los trabajadores, sumado de la presunta supresión del ejercicio de asociación
y negociación colectiva.
En
este Plan de acción se plantearon cuatro recomendaciones generales, las cuales
fueron:
“I)
Con el fin de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores a la
libertad de asociación y de negociación colectiva, eliminar los vehículos
legales utilizados para socavar estos derechos (es decir, los pactos
colectivos, los contratos sindicales, la intermediación ilegal y la
subcontratación);
II)
Fortalecer el cumplimiento y la aplicación de la legislación laboral a través
de la inspección del trabajo, que se centra en medidas preventivas, proporciona
asesoramiento eficaz y recauda eficazmente las multas impuestas;
III)
Intensificar los esfuerzos para luchar contra la impunidad y la violencia en el
país llevando a los responsables ante la justicia; y
IV)
Evaluar e informar sobre los esfuerzos para promover la libertad de asociación
y la libre negociación colectiva.”[39]
Como
consecuencia de este Plan de Acción surgió la Resolución 2021 de 2018 dentro de
la cual se establecen lineamientos respecto de la inspección, vigilancia y
control que pueden ejercer inspectores del trabajo en cuanto a la suscripción
de contratos de intermediación; a pesar de que la resolución estipula un manejo
mucho más estricto, el objetivo del
gobierno de Canadá es que se dé su eliminación al igual que a la figura de los
pactos colectivos, en la medida que muchas veces estos son usados con fines
ilegales y que pretenden menoscabar los derechos legales y constitucionales de
los trabajadores y disminuir las obligaciones de los empleadores.
De
manera que es evidente que la medida del Plan de Acción propio del TLC con
Canadá es una disposición que tiene una influencia muy fuerte sobre la
legislación laboral interna, puesto que inevitablemente la está conduciendo a
restricciones impuestas por un gobierno exterior, no obstante, cabe aclarar que
lo establecido en el Plan de Acción se dirige en su aplicación únicamente al
sector de las exportaciones, pero impone ciertas cargas al gobierno colombiano
en cuanto lo obliga a rendir informes semestrales de la cantidad de contratos de
intermediación y de pactos colectivos que se lleven a cabo en este sector de la
economía.
Estas
restricciones sin duda apuntan a una visión mucho más garantista de los
trabajadores, lo cual es muy bueno y podría potenciar la efectividad y eficacia
de instituciones como el Ministerio del Trabajo en compañía del Ministerio de
Industria y Comercio.
Particularmente,
en el caso del conflicto planteado por SINTRINAGRO contra Ingenio La Cabaña S.A,
con posterioridad al Plan de Acción surgió la resolución que lo dirimió; causa curiosidad que si bien este
caso fue presupuesto para dar vía al origen del Plan de Acción, en la
resolución 5717 de 2018 se terminó por absolver
a Ingenio La Cabaña S.A, ya que se había comprobado que sus contrataciones de
intermediación se habían llevado de manera legal y que además no se había
surtido ningún escenario de limitación al ejercicio de derechos fundamentales
como el derecho de asociación y negociación colectiva.
De
manera que el rol que ahora deben asumir compañías como Ingenio La Cabaña S.A
que se encuentran dentro del mercado de exportaciones de países como Canadá, es
un rol de prevención y diligencia, en
concordancia con lo establecido en el Plan de Acción deben ser mucho más
cuidadosas en su contratación, estar actualizados en la normatividad que pueda
surgir con ocasión de las recomendaciones dadas por el gobierno de Canadá, y
también alinearse con las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas
Multinacionales respecto de su Capítulo V. Empleo y Relaciones Laborales[40].
Es
importante esta alineación con las directrices de la OCDE en cuanto Colombia
ahora es un Estado miembro de la misma, y sus disposiciones son incluso mucho
más proteccionistas y específicas que lo acordado en el Plan de Acción con
Canadá, lo cual demuestra que actualmente se está dando un giro hacia la uniformidad
de estándares de protección laboral a nivel universal, por ello, de cumplir
efectivamente con las directrices de la OCDE, sin duda se estarán garantizando
los acuerdos pactados en el TLC con Canadá, lo que permitirá el fortalecimiento
de la relación internacional con esta nación y con otras naciones para la
suscripción de futuros Tratados de Libre Comercio.
Conclusión
Tras
haber realizado esta revisión de Derecho Comparado, es posible concluir que actualmente
la suscripción de acuerdos bilaterales o multilaterales entre Colombia y otros
países es una necesidad, ya que esto significa para Colombia la posibilidad de
expansión de oportunidades en el mercado internacional, y así mismo una
oportunidad de crecimiento en cuanto a competitividad, suscribir acuerdos con
potencias mundiales inevitablemente dirige al país hacia una alineación de los
estándares internacionales de comercio y de temas como la contratación laboral.
Ante
situaciones de incumplimiento en el capítulo de asuntos laborales, fue posible
ver que los tratados regularon a cabalidad las posibles consecuencias, pero con
diferencias puntuales como que ante incumplimientos con EEUU además de las
medidas planteadas en el capítulo XVII, es posible que se acuda de forma
subsidiaria a la utilización del capítulo XXI sobre la resolución de
controversias en el que se plantean sanciones tales como la pérdida de
beneficios[41]
e incluso la imposición de penas monetarias[42].
Mientras
que ante un incumplimiento del TLC con Canadá se plantean medidas que implican
una mayor consensualidad entre las naciones para una efectiva solución, tal
como se vio en la creación del Plan de Acción que propone el Acuerdo de
Cooperación Laboral, así mismo, da la impresión de que con Canadá hay una mayor
certeza de continuidad de relaciones comerciales, puesto que si bien se
establecen sanciones[43], fue evidente apreciar
que nunca se toma en consideración penalizar al otro país con la pérdida de beneficios
otorgados por el TLC.
Algunos
podrán llegar a pensar que con la influencia que están ejerciendo los tratados
internacionales sobre la legislación interna, como por ejemplo se evidenció con
las medidas surgidas como consecuencia del Plan de Acción perteneciente al
Tratado de Libre Comercio con Canadá, se configura una falta a la soberanía
nacional, pero en realidad es un costo que se debe asumir sí se quieren
relaciones amigables y armoniosas con países que tienen mayor capacidad de
influencia en el mercado internacional que Colombia, además, como nación
Colombia ha permitido estas imposiciones en cuanto surgen de manera consensual.
Esta
alineación de ordenamientos nacionales con el panorama internacional ya hace
parte de la realidad, así sucede con instrumentos tales como las Líneas
Directrices de la OCDE para empresas Multinacionales, las cuales se encuentran
disponibles desde el 2011, y ahora ser miembro de la OCDE dirige a Colombia
sobre este rumbo. Una posibilidad que se abre con esto es el hecho de que ahora
en los Tratados de Libre Comercio con países que también hagan parte de la OCDE
se prefieran las reglas ya establecidas por la organización, y no toda una
regulación particular como se hizo en el TLC con Estados Unidos y con Canadá.
Por
último, esta expansión de relaciones internacionales obliga a las empresas
multinacionales a comportarse de acuerdo con los lineamientos de cooperación
internacional si desean permanecer en el sector de la economía de las
exportaciones, de esta manera se facilitarán aspectos como la movilidad
internacional de la mano de obra respetando siempre, sin interés del territorio
en que se encuentre el trabajador, las garantías y derechos fundamentales que
se han otorgado a los trabajadores a nivel mundial.
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[1] Ministerio de
Comercio de Colombia, Tratados de Libre Comercio. Disponible en: www.tlc.gov.co
[2] Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Estados Unidos, Capitulo diecisiete – Laboral.
Disponible en: http://www.tlc.gov.co/acuerdos/vigente/acuerdo-de-promocion-comercial-entre-la-republ-1
[3] Ibidem, art 17.1.
[4] Organización
Internacional del Trabajo (OIT), Declaración de la OIT relativa a los
principios y Derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. Disponible
en: https://www.ilo.org/declaration/thedeclaration/textdeclaration/lang--es/index.htm
[5] Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Estados Unidos, Capitulo diecisiete – Laboral. Art 17.2.
Disponible en:
http://www.tlc.gov.co/acuerdos/vigente/acuerdo-de-promocion-comercial-entre-la-republ-1
[6] Ibidem. Art 17.3 #
2 y 3.
[7] Ibidem. # 2 y 7.
[8] Ibidem. # 4 y 6.
[9] Ibidem. # 5.
[10] Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Estados Unidos, Capitulo diecisiete – Laboral. Art
17.4 #2 (a) y (b). Disponible en: http://www.tlc.gov.co/acuerdos/vigente/acuerdo-de-promocion-comercial-entre-la-republ-1
[11] Ibidem. (c)
[12] Ibidem. (d) y (e)
[13] Ibidem. # 5.
[14] Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Estados Unidos, Capítulo diecisiete – Laboral. Art
17.5 y 17.6. Disponible en:
http://www.tlc.gov.co/acuerdos/vigente/acuerdo-de-promocion-comercial-entre-la-republ-1
[15] Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Estados Unidos, Capitulo veintiuno – solución de
controversias. Disponible en: http://www.tlc.gov.co/TLC/media/media-TLC/Documentos/Capitulo-Veintiuno_1.pdf
[16] Ibidem. Art. 21.5.
[17] Ibidem. Art. 21.6.
[19] Ibidem. Art.
21.17.
[20] Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Canadá, Capítulo dieciséis, Art 1601. Disponible en: http://www.tlc.gov.co/TLC/media/media-TLC/Documentos/CAPITULO-DIECISEIS.pdf,
presenta relación con el artículo 17.1 del TLC con Estados Unidos.
[21] Ibidem. Art. 1602.
Presenta relación con el artículo 17.2 del TLC con Estados Unidos.
[22] Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Canadá, Capítulo dieciséis, Art 1603. Disponible en:
http://www.tlc.gov.co/TLC/media/media-TLC/Documentos/CAPITULO-DIECISEIS.pdf
[23] Ibidem. Art. 1604.
[24] Ibidem. Art. 1605.
[25] Acuerdo de
Cooperación Laboral entre Canadá y la República de Colombia, Primera Parte, art
4. Disponible en:
http://www.tlc.gov.co/TLC/media/media-TLC/Documentos/Acuerdo-de-Cooperacion-Laboral.pdf.
Relación con el artículo 17.2 (b) TLC con Estados Unidos.
[26] Ibidem. Art. 5.
Relación con artículo 17.3 # 2 y 3. TLC con Estados Unidos.
[27] Ibidem. Art. 6.
Relación con artículo 17.3 # 4, 5, 6, y 7. TLC con Estados Unidos.
[28] Ibidem. Art. 7 y
12. Relación con artículo 17.4. TLC con Estados Unidos.
[29] Ibidem. Art 8. Relación
con artículo 17.4 # 5. TLC con Estados Unidos.
[30] Ibidem. Art 9.
[31] Ibidem. Art 10.
[33] Acuerdo de
Cooperación Laboral entre Canadá y la República de Colombia, Tercera Parte, art
13. Disponible en:
http://www.tlc.gov.co/TLC/media/media-TLC/Documentos/Acuerdo-de-Cooperacion-Laboral.pdf
[34] Ibidem. Art 17.
[35] Ibidem. Art 18.
[36] Ibidem. Art 19.
[37] Ibidem. Art. 20.
[38] Ibidem. Art. 21.
[39] Government of Canada, Action Plan
under the Canada-Colombia Agreement on Labour Cooperation - 2018-2021. Disponible
en: https://www.canada.ca/en/employment-social-development/services/labour-relations/international/agreements/colombia-action-plan.html
(2018)
[40]
OCDE
(2013), Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, OECD
Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264202436-es
[41]
At supra 17.
[42]
At supra 18.
[43]
At supra 37.
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