Po
Pontificia
Universidad Javeriana
Facultad de
Ciencias Jurídicas
Derecho
Económico Internacional
Ariel Chapaval
Ventura
X Semestre
Análisis jurídico del
territorio en el marco del TLC firmado entre Colombia e Israel
El pasado 6 de junio del presente año, la Corte Constitucional se
pronunció frente al tratado de libre comercio (de ahora en adelante TLC) entre
la República de Colombia y el Estado de Israel, hecho en Jerusalén el día 30 de
septiembre de 2013. El acuerdo entre ambos países, fue materializado en el
ordenamiento colombiano por medio de la ley 1841 de 2017, la cual fue objeto de
revisión constitucional por parte de la alta corte. En dicha revisión, el
tribunal debía examinar si el TLC contrariaba en alguna forma a la Constitución
colombiana. Paralelo a esto, en los últimos días presidenciales del
expresidente Juan Manuel Santos, el gobierno se pronunció frente al
reconocimiento de Palestina como un Estado libre e independiente. Como
consecuencia de estos dos acontecimientos, se presentaron diversas
intervenciones por parte de ciudadanos e instituciones estatales para expresar
su posición frente a la exequibilidad del tratado, especialmente en lo que
concierne a la definición de territorio establecida en el mismo.
La tesis que busca defender este ensayo es que, la definición de
territorio establecida en el TLC firmado entre Israel y Colombia, no tiene una
incidencia en las declaraciones realizadas en el gobierno de Juan Manuel Santos
en donde se reconoció a Palestina como un Estado libre e independiente.[1]
Sin embargo, se sostendrá que dicha definición podría tener una eventual
incidencia en el acceso a mercado y las reglas de origen, pues se genera una
ambigüedad frente a los productos que ingresan a Colombia, provenientes de
empresas que funcionan en territorios ocupados. Con el fin de entender la
dificultad del tema en este ensayo, primero se desarrollará un breve capítulo destinado
al conflicto territorial entre Israel y Palestina. Seguido a esto, se hará una revisión
de las definiciones de territorio que Colombia ha firmado con los países de
Corea, Costa Rica, Estados Unidos y Puerto Rico, la Alianza del Pacífico y la
Unión Europea, con el objetivo de identificar diferencias y similitudes entre
ellos. Como marco de referencia adicional, se estudiarán las intervenciones
realizadas por algunos de los ciudadanos y el ministro de comercio, industria y
turismo en la revisión de constitucionalidad. Por último, y a partir de los
datos que arroje la investigación, se procederá a concluir cómo la definición
de territorio en el TLC firmado entre Israel y Palestina afecta la reciente
posición del gobierno nacional frente a este último.
1.
Conflicto territorial entre Israel
y Palestina
En 1948 se crea el Estado de Israel, producto del llamado plan de partición de tierras[2]
que se realizaría sobre el territorio Palestino, el cual se encontraba en ese
entonces bajo el mandato británico. En dicho plan, se proponía la partición del
territorio en dos: una porción para la población árabe y otra para la población
judía. El plan fue aceptado por los judíos y mayoritariamente rechazado por los
árabes. Esto dio inicio a una serie de confrontaciones violentas entre ambos
lados en donde el territorio se convierte en uno de los factores más
determinantes. Para efectos de este ensayo, y con la finalidad exclusiva de
entender la situación geográfica actual, se revisará brevemente los siguientes
puntos:
1.
Mapa
del plan de partición de tierras.
2.
Mapa
después de la guerra de 1948 (mayo de 1949).
3.
Mapa
después de la guerra de los seis días (1967).
4.
Mapa
después del acuerdo de paz con Egipto.
5.
Mapa
después de los acuerdos de Oslo (zonas A, B y C en Cisjordania).
6.
Mapa
de la retirada de asentamientos de Israel en Gaza – Actualidad.
1.1.
El plan de partición de tierras establecía
geográficamente a ambos Estados de la forma cómo se muestra en la imagen del
mapa à.
1.2.
Después de proclamado el Estado judío, cinco
países árabes le declaran la guerra el 15 de mayo de 1948. “El hasta entonces
conflicto interno entre las comunidades judías y árabes se transformó en una
guerra interestatal de alcance regional en la que uno de los contendientes
originales adquirió la condición estatal y la soberanía sobre una porción de
territorio, mientras el otro acabaría con la población dispersa y sin Estado
propio”.[3] (Garcia & Serrano, 2011) . De esta forma, Israel
gana la guerra derrotando a los ejércitos árabes y expandiendo su territorio.
1.3.
En la llamada guerra de los seis días, En 1967
Israel inicia un ataque contra Egipto en la que se provoca un cambio sustancial
al conflicto árabe-israelí. “Por un lado, la adquisición de mayor profundidad
territorial por Israel y la creación de espacios de separación entre Israel y
países árabes vecinos. Por otro, la transformación de Israel en una potencia
ocupante, con más de un millón de palestinos bajo su control”. (Garcia & Serrano, 2011) . Es así, como Israel
termina teniendo un control total sobre el terreno del Sinaí (incluyendo la
región del canal de Suez).
1.4.
Posteriormente, se inician unas negociaciones
entre los gobiernos de Israel y Egipto con la finalidad de obtener, lo que más
adelante se denominaría el acuerdo de “tierras por paz”. En estas
negociaciones, se propuso un plan en el que Israel devolvería los territorios
ocupados a Egipto, a cambio de una paz estable y duradera. A pesar de los
constantes debates, el acuerdo fue ulteriormente firmado por ambas partes.[4]
1.5.
Entre 1986 y 1993, llega la Intifada[5],
producto de un accidente que se produjo entre militares israelís y civiles en
Gaza, se empiezan a dar una serie de manifestaciones que provocan expresiones
de violencia entre ambos lados. Es por esto que, la ONU decide intervenir,
“poniéndole fin a la Intifada con la firma de los Acuerdos de Oslo entre la
organización para la liberación de Palestina (OLP) e Israel, en septiembre de
1993” (Garcia & Serrano, 2011) . Este acuerdo es
importante para los efectos de este ensayo porque establecerá las bases
limítrofes de lo que sería el territorio actual de Israel.[6]
1.6.
Finalmente, en el año 2005 se crea el plan de
retirada de Israel en Gaza, liderado por el entonces Primer Ministro Ariel
Sharón, quien proponía que, “para la implementación de dos Estados: uno Israel
y el otro Palestina, en el que puedan vivir uno junto a otro en paz, seguridad
y tranquilidad… y en el marco de un acuerdo futuro, Israel no permanecerá en
todos los lugares en los que se encuentra hoy”.[7]
Es así como, en 2005 y hasta en la actualidad, se retiraron los asentamientos
judíos en dichas áreas y la delimitación territorial actual se materializa como
se expresa en el mapa[8]:
2.
El concepto de territorio en los
diferentes tratados de libre comercio firmados por Colombia.
En
el año 2018, bajo el mandato del expresidente Juan Manuel Santos, Colombia
reconoció a Palestina como un Estado libre e independiente. En el capítulo
anterior, se hace claro cómo el concepto de territorio puede convertirse en un
problema merecedor de análisis.
Colombia ha firmado tratados de libre comercio con varios países del
mundo, pero para efectos de este ensayo, se presentará una tabla con las
diferentes nociones de territorio que se han pactado con Costa Rica, Corea,
Estados Unidos, la Unión Europea y la Alianza del Pacífico:
|
PAÍS
EXTRANJERO
|
DEFINICIÓN
DE TERRITORIO EN EL MARCO DE LOS TLC CON COLOMBIA
|
|
Costa Rica. La definición
es ambigua
|
Con
respecto a Costa Rica, el territorio nacional incluyendo el espacio aéreo y marítimo,
donde el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva o jurisdicción especial
de conformidad con los Artículos 5 y 6 de la Constitución Política de
la República de Costa Rica y el Derecho Internacional.
|
|
Corea del Sur. La
definición es ambigua
|
Para
Corea, el espacio terrestre, marítimo y aéreo bajo su soberanía, y aquellas
zonas marítimas que incluyen el fondo y subsuelos marinos adyacentes y que se
extiende más allá del límite externo del mar territorial sobre los cuales
ejerce derechos soberanos o jurisdicción de acuerdo con su derecho interno y
derecho internacional.
|
|
Estados Unidos (incluyendo a Puerto Rico). Definición específica.
|
Con respecto a los Estados Unidos, (i) el territorio
aduanero de los Estados Unidos que comprende los 50 estados, el Distrito de
Columbia y Puerto Rico, (ii) las zonas de comercio exterior ubicadas en los
Estados Unidos y Puerto Rico, y (iii) cualquier zona más allá del mar
territorial de los Estados Unidos dentro del cual, de acuerdo con el derecho
internacional y la legislación interna, los Estados Unidos puede ejercer sus
derechos con respecto al fondo y subsuelo marinos y sus recursos naturales.
|
|
Alianza del Pacífico. Con
respecto a Chile y Perú, la definición es ambigua. La definición mexicana es
específica.
|
Con respecto a Chile, el
espacio terrestre, marítimo y aéreo bajo su soberanía, y la zona económica
exclusiva y la plataforma continental sobre las cuales ejerce derechos
soberanos y jurisdicción conforme al derecho internacional y su legislación
interna;
Con respecto al Perú, el
territorio continental, las islas, los espacios marítimos y el espacio aéreo
que los cubre, bajo soberanía o derechos de soberanía y jurisdicción del Perú
de acuerdo con su legislación nacional y el derecho internacional.
con respecto a
México:
(i)
los estados de la Federación y el Distrito
Federal;
(ii)
las islas, incluidos los arrecifes y cayos
en los mares adyacentes;
(iii)
las islas de Guadalupe y las de
Revillagigedo, situadas en el Océano Pacífico;
(iv)
la plataforma continental y los zócalos submarinos
de las islas, cayos y arrecifes;
(v)
las aguas de los mares territoriales, en la
extensión y términos que fije el derecho internacional, y las aguas marítimas
interiores
(vi)
el espacio situado sobre el territorio
nacional, con la extensión y modalidades que establece el propio derecho
internacional, y
(vii)
toda zona más allá de los mares
territoriales de México dentro de la cual México pueda ejercer derechos sobre
el fondo y el subsuelo marinos y sobre los recursos naturales que estos
contengan, de conformidad con el derecho internacional, incluida la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, así como con su
legislación nacional;
|
|
Unión Europea
Definición ambigua.
|
El artículo 9 de las
disposiciones generales establece que “el presente Acuerdo se
aplicará, por un lado, a los territorios en los que es aplicable el Tratado
de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en
las condiciones previstas por dichos Tratados, y por el otro, a los
territorios de Colombia y Perú, respectivamente” (subrayado por fuera del
texto original).
|
Con base en el cuadro anterior, se puede evidenciar cómo las definiciones
de territorio varían dependiendo del o los países que se estén analizando. Es
claro que, en la definición que se le da al territorio en países como México o
Estados Unidos se utiliza una descripción clara y específica y se delimita muy
bien el espacio geográfico en el que surtirá efectos el tratado. En otros
casos, como el de Chile, Costa Rica y Corea, se muestra cómo las nociones sobre
el territorio son vagas y pueden quedar abiertas a interpretación. La
definición de territorio establecida en el TLC con Israel afirma que será
territorio israelí “el territorio donde se aplican sus normas arancelarias”. Se
puede observar a simple vista que la definición empleada en el tratado es
absolutamente vaga (comparada con las definiciones de los territorios
analizados en la tabla) y deja abierto a interpretación qué territorios pueden
resultar siendo territorio israelí o palestino. Por esto, se incluye en la
tesis de este escrito la ambigüedad que podría generar en la práctica, la
aplicación del acceso a los mercados y las reglas de origen que serán
desarrolladas más adelante.
Colombia tampoco ha sido constante en la manera en cómo define su
territorio. En algunas ocasiones hace referencia al “espacio terrestre, tanto
continental como insular, su espacio aéreo, marítimo y áreas submarinas y otros
elementos sobre los cuales ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción
de acuerdo a su derecho interno y derecho internacional, incluyendo los tratados
internacionales aplicables”, como se presenta en los TLC’s firmados con Costa
Rica, Corea del Sur e Israel. En otras, como es el caso de Estados Unidos, se estipula
que debe entenderse por territorio colombiano, “además de su territorio continental, el archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Isla de Malpelo y todas las demás
islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen, así como su espacio
aéreo, y las áreas marítimas sobre las que tiene soberanía o derechos soberanos
o jurisdicción de conformidad con su legislación interna y el derecho
internacional, incluidos los tratados internacionales aplicables”.[9] Es así como se demuestra que la
definición de territorio colombiano ha variado en cuestiones de especificidad, dependiendo
del país con el que se negocia.
Sin embargo, hay que destacar que las
nociones de territorio nacional y territorio aduanero no hacen referencia a una
misma cosa pues, el primero debe ser entendido como uno de los elementos del
Estado sobre el cual el gobierno ejerce su soberanía y, el segundo, como “el
ámbito geográfico dentro del cual, las disposiciones aduaneras de un país son
aplicables” (Saavedra, 2014) . Por esto, se
considera que la definición establecida en el TLC con Israel no debería
representar un problema respecto del reconocimiento de Palestina como un Estado
libre e independiente.
Varias de las intervenciones ciudadanas que se realizaron en la revisión
de constitucionalidad, expresaban un desacuerdo frente a la definición del
territorio israelí en el TLC. Se afirmaba que, si no se hacían cambios a la
definición, o se agregaban aclaraciones, se estaría violando el derecho a la
autodeterminación que tiene el pueblo palestino. Uno de los intervinientes en
el proceso, José Manuel Álvarez Zárate afirmó que “en el tratado hay una definición amplia del concepto de
territorio, en contravía de las condenas internacionales a la ocupación
Palestina”. Junto a él, para las universidades Externado y Santo Tomás, y los
ciudadanos Luis Montero, Eduardo Kronfly, Heidi Abuchaibe y Blanca Beltrán,
“estimaron que hay controversia sobre las definiciones de
“territorio” y “nacional”, la referencia a “Jerusalén” como lugar de firma del
acuerdo y la relación con “otros acuerdos internacionales”.[10] (Judicial, 2019) . Adicionalmente a
esto, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo afirmó en dicha audiencia
que lo establecido en la definición de territorio “no tiene como objetivo una
delimitación de temas fronterizo, sino que está supeditado a asuntos
comerciales en los términos del artículo XXIV del Acuerdo GATT de 1994
(territorios aduaneros).”[11]
Por su
parte, la Cancillería se pronunció frente a la definición de territorio
declarando que la definición que otorga el TLC “no otorga o reconoce un estatus
territorial, ni reconoce ningún asunto relativo a la delimitación territorial
de Colombia o Israel… Quiero enfatizar que los límites territoriales de un
Estado no se definen mediante un tratado comercial”.
Con el pronunciamiento de la Corte en
Sentencia C-254 de 2019 se aclaró que la firma del TLC no
significa que se esté desconociendo a Palestina como Estado o que esté
reconociendo un territorio soberano de Israel. Las definiciones de territorio
del TLC tienen un objeto muy limitado y prácticamente único: la facilitación
del comercio y la inversión entre las partes. Es por esto que se considera que,
si bien en el texto del TLC se pudieron haber realizado unas salvedades
territoriales, como en los casos de Canadá o la Unión Europea, en el texto
tampoco se evidencia un desconocimiento expreso o tácito del territorio nacional
palestino que pueda contradecir el reconocimiento de Palestina como Estado
realizado por el gobierno de Santos.
3.
Acceso a mercados, reglas de origen y territorio en
el marco del TLC firmado con Israel
El
acceso a los mercados es la forma en cómo las mercancías pueden comercializarse
libremente entre un país y otro. Según la Organización Mundial del Comercio, es
“el conjunto de condiciones
y de medidas arancelarias y no arancelarias convenidas por los Miembros para la
entrada de determinadas mercancías a sus mercados”. Por otro lado, las normas o
reglas de origen son “los criterios
necesarios para determinar la procedencia nacional de un producto”. Estos son
conceptos importantes porque los derechos y restricciones que aplican a las
mercancías necesariamente varían dependiendo de dónde se produjeron.
El tema cobra especial relevancia respecto de los territorios
ocupados, pues surge la duda de qué es lo que pasa con un producto originario
en unos de estos territorios y la aplicación en el TLC. Por esto, es importante
saber que desde el 2005, todos los asentamientos israelís fueron retirados de
Gaza, convirtiéndola en un territorio aislado al de Israel. Sin embargo, la
situación es distinta respecto del territorio de Cisjordania donde, hasta la
fecha, sigue habiendo una fuerte presencia israelí, lo cual podría dificultar
el reconocimiento de los productos que pueden o no hacer parte del tratado.
En el capítulo tercero del TLC, el artículo 3.2 estipula los
requisitos generales de las reglas de origen. Establece que, para poder
considerar un producto como originario de Israel, estos deberán ser:
a)
productos totalmente obtenidos en el
territorio de Israel en el sentido del Artículo 3.4;
b)
productos obtenidos en el territorio de
Israel que incorporen materiales que no hayan sido totalmente obtenidos allí,
siempre que tales materiales hayan sido objeto de suficiente elaboración o
transformación en el territorio de Israel en el sentido del Artículo 3.5.
Esto es relevante puesto que, por más obvio
que parezca, el TLC fue firmado con Israel y no con Palestina. Es
por esto que la definición de territorio, frente a este punto, puede significar
un problema para la entrada y salida de productos pues, por un lado, las
medidas arancelarias y no arancelarias solo deben aplicar a todos aquellos
bienes provenientes del Estado de Israel y no de Palestina, pues es con Israel
que se firmó el TLC. Por otro lado, porque se debe tener certeza sobre el grupo
de productos importados a los que se pueden aplicar dichas medidas. Adicionalmente
a esto, eventualmente podría constituirse un problema de derecho internacional,
pues actualmente, no hay certeza sobre cuáles y cuántas empresas israelís se
encuentran funcionando en territorio palestino, por lo que, si Colombia
decidiera importar un producto proveniente de estas, estaría desconociendo lo
establecido en el tratado.
El
cumplimiento de lo establecido en materia de acceso a mercados y normas de
origen es importante, al ser una tarea que corresponde a cada gobierno respecto
de sus empresas y productos. Cobra especial relevancia porque los tratados de
libre comercio son firmados teniendo en cuenta un intercambio de información
que hacen los países contratantes de buena fe y que, por esto, la inclusión de
industrias o empresas que no han sido objeto de análisis por los países, podría
derivar en una desestabilidad económica interna. Por esto, el concepto de
territorio está intrínsecamente ligado con el acceso a mercados, reglas de
origen e implicaciones en la estabilidad interna del país.
4.
Conclusiones
Entre
Israel y Palestina ha existido un problema territorial que, analizado desde el
plan de partición de tierras propuesto por las Naciones Unidas y hasta la
actualidad, ha puesto a ambos Estados en una situación ambigua respecto de
dónde ejercen su soberanía. Sin embargo, el problema territorial de ambos,
traído al contexto del reciente TLC firmado entre Colombia e Israel y las
recientes declaraciones realizadas por el gobierno presidencial anterior, en
donde se reconoce a Palestina como un Estado independiente y libre, no
representa una contradicción ni una violación al derecho internacional respecto
del conflicto entre ambos países. Contrario a esto, se considera que la
delimitación del territorio en el TLC no desconoce la autodeterminación de
Palestina como Estado (i) por no ser un mecanismo idóneo para reconocer límites
y fronteras y, (ii) porque existe una clara diferencia en lo que respecta al
territorio aduanero y al territorio nacional.
Adicionalmente
a esto, se observa que podrían presentarse inconvenientes respecto de la
regulación del acceso a mercados y por reglas de origen ya que, para Colombia
es muy difícil establecer si, en efecto, un producto es originario de Israel o
la empresa que lo produjo se encuentra funcionando en territorios palestinos
como Gaza o Cisjordania. No obstante, se debe partir del principio de la buena
fe de las partes de que estas van a respetar lo establecido en el tratado y van
a realizar dicho control a través de sus respectivas autoridades aduaneras.
Bibliografía
Garcia, R. B., &
Serrano, P. P. (2011). Una tierra, dos Estados: Análisis jurídico-político
del conflicto árabe-israelí. Navarra: Universidad de Navarra.
Saavedra, D. P. (2014). CONCEPTO DE TAN (TERRITORIO
ADUANERO NACIONAL). 1.
Judicial, R. (21 de Febrero de 2019). El TLC de Colombia
con Israel afecta a Palestina, dice su embajador. El Tiempo.
Brichs, F. I. (2003). EL MOVIMIENTO SIONISTA ANTE LA
PARTICION DE PALESTINA. Scripta Nova, 2.
Colombia-Israel, T. d. (2019). Sistema de Información
sobre Comercio Exterior. Obtenido de Sice:
http://www.sice.oas.org/TPD/COL_ISR/Text_September2013_s/Text_s.asp
Segev, T. (2007). 1967: Israel, The War, And The Year
That Transformed The Middle East. Tel Aviv : 1.
Acosta, A., & F. F. (2005). TLC: Más que un tratado
de libre comercio . Quito.
Libreros, J. M. (2008). LAS NORMAS DE ORIGEN PARA LAS
MERCANCÍAS EN EL SISTEMA GATT-OMC. 163-166.
Brieger, P. (2014). El Conflicto palestino-israelí.
Buenos Aires: Capital Intelectual.
[1] En términos prácticos, el
reconocimiento de Palestina como Estado podría tener una incidencia importante
en las relaciones que tiene Colombia con el gobierno israelí pues, desde hace
muchos años, ambos gobiernos han mantenido buenas relaciones en los ámbitos
comerciales, científicos, tecnológicos y políticos.
[2] Impulsado por las Naciones
Unidas, el plan de partición de tierras “hace referencia a la Resolución 181 de
las Naciones Unidas, en donde se proponía una solución biestatal para
Palestina: la partición de la zona en dos Estados soberanos, uno judío y otro
árabe; junto con el área del Gran Jerusalén, Belén incluida, que debía quedar
bajo la administración de las Naciones Unidas.” (Brichs, 2003)
[5] El concepto de Intifada hace referencia a la rebelión
popular palestina en el contexto del conflicto árabe-israelí.
[7] Para el
texto de este discurso, cfr. El Plan de
Desconexión. Reanudación del proceso de paz israelí, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Jerusalén, abril 2005, pp. 21-24.
[10] Para más información, revisar las intervenciones ciudadanas en la revisión
de Constitucionalidad del TLC entre Colombia e Israel o en la Sentencia C-254
de 2019.
[11] Para más información, revisar la intervención del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo en la revisión de Constitucionalidad del TLC entre Colombia
e Israel o en la Sentencia C-254 de 2019.
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