LA TORTUGA CAGUAMA POR JAVIER FELIPE GONZALEZ

Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencias Jurídicas Económico Internacional Primer parcial (Ensayo) Javier Felipe González Tocarruncho Introducción El problema jurídico en el caso objeto de estudio, se centra en analizar la reclamación presentada el pasado 17 de diciembre de 2020 por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental A.C.(CEMDA) y el Center for Biological Diversity (CBD) ante la Comisión Para La Cooperación Ambiental (CCA), por el incumplimiento de lo establecido en el capítulo 24 del reciente acuerdo comercial celebrado entre Estados Unidos, México y Canadá mejor conocido como TMEC. Lo anterior, debido a que los peticionarios consideran que México Estado parte del TMEC, no está cumpliendo con la correcta aplicación de sus leyes ambientales en relación con la conservación de la tortuga Caguama a lo largo de la costa pacífica mexicana. A lo largo del desarrollo de este ensayo, se encontrará una breve descripción del caso en particular, los argumentos más relevantes presentados por los peticionarios que sustentan la reclamación y si alguna de las disposiciones citadas dentro de la reclamación también se encuentran presentes dentro de los TLCS que celebró Colombia con Estados Unidos y Canadá. Contexto del caso de análisis: La problemática central se desarrolla en el escenario de captura, consumo, pesca incidental y desprotección que viven las tortugas Caguama a lo largo de la costa del pacífico en la península de Baja California y el golfo de Ulloa en México. Según el CEMDA Y el CBD (2020) “Según datos oficiales de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), desde 2017 a 2019 han muerto 789 ejemplares de Caretta, de estas, en 2019 se encontraron sin vida 331 tortugas junto con otras especies marinas y para el año 2020 de enero a junio 351 caguamas fueron registradas muertas”. Debido a las alarmantes cifras registradas, el número de ejemplares corriendo en descenso y el poco interés por parte del gobierno mexicano por investigar y sancionar los casos registrados, los promotores de la citada reclamación decidieron tomar cartas en el asunto y acudieron a la Comisión Para La Cooperación Ambiental . El principal objetivo por el cual se acude a la comisión, no es solo dar a conocer el grave problema ambiental que se está presentando con la disminución de la población de la tortuga Caguama, sino también exponer el incumplimiento por parte de México de la ley ambiental y algunos tratados internacionales que buscan la protección de la Caguama. Conforme a lo expuesto en la petición, se plantea como una de las problemáticas principales la falta de acción por parte de las instituciones mexicanas que se supone deben velar no solo por la protección de estas especies en peligro sino también por el cumplimiento de las leyes nacionales e internacionales en materia ambiental que hacen parte del ordenamiento interno mexicano, algunas de estas instituciones son por ejemplo la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Según los peticionarios debido a esta pasividad, falta de exigencias legales y control institucional por parte de estas y otras instituciones “se está poniendo en riesgo la viabilidad biológica de la tortuga Caretta, al permitir la destrucción o modificación drástica de su hábitat, su aprovechamiento no sustentable (captura incidental y captura dirigida para consumo), entre otras afectaciones, ocasionando un daño de imposible reparación”. En consecuencia de lo anterior, los peticionarios exigen en virtud de lo establecido en el capítulo 24 del TMEC que la comisión elabore un expediente de hechos que se ocupe de la falta de la ejecución efectiva de la normatividad ambiental por parte de las instituciones y el gobierno mexicano. Análisis de los argumentos presentes en la reclamación Una vez entendido el contexto del caso es posible pasar a analizar los argumentos con los cuales se sustenta la reclamación. La norma internacional a través de la cual se estructura gran parte de la argumentación es el capítulo 24 del tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) , desde una perspectiva conceptual sobre que entiende cada uno de los miembros del tratado por “ley” se destaca que en el caso de México ley o reglamento significa “una Ley del Congreso o reglamento promulgado conforme a una Ley del Congreso que es aplicable por acción del nivel federal del gobierno” (T-MEC, Art 24,1). A partir de esta interpretación conceptual el CEMDA Y el CBD logran demostrar casi de forma directa que el gobierno mexicano y las autoridades federales a cargo de la protección del medio ambiente y las especies en peligro de extinción como lo es la tortuga Caguama, están incumpliendo la normatividad nacional e internacional en materia ambiental, reconocida ratificada y aprobada por México la cual será mencionada en el siguiente cuadro. Lo expuesto anteriormente, puede verse de una forma más clara cuando en la reclamación se mencionan la siguiente normatividad: Normatividad Explicación 1. Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas 2. Convenio sobre la Diversidad Biológica. 3. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente 4. Ley General de Vida Silvestre 5. Ley Federal de Responsabilidad Ambiental El conjunto de normatividad nacional e internacional antes mencionada, dentro del ordenamiento jurídico mexicano ya ha sido reconocida por el congreso. En este orden de ideas, se entendería que bajo lo establecido en el capítulo 24 estas son leyes que hacen parte del ordenamiento jurídico mexicano, se encuentran vigentes y sus efectos tienen aplicación a nivel nacional y federal. Por lo tanto es deber del Estado cumplir con estas disposiciones conforme a lo establecido en los artículos 24.3 y 24.4 del TMEC. Más allá del concepto de ley también es importante destacar el objeto o función por el que estas leyes fueron aprobadas y ratificadas en el congreso, la mayoría de estas tratan sobre la protección a la fauna marina en particular las tortugas y sobre el deber y obligación que tiene el Estado y las instituciones de velar no solo por el bienestar del medio ambiente y las especies, sino también de construir herramientas de gestión pública que permitan administrar de la mejor manera los recursos naturales y sancionara a aquellas personas que incumplen con estos valores y principios. Al enmarcar la argumentación desde un enfoque de legalidad y principios contenidos dentro del capítulo 24 del T-MEC, los peticionarios logran estructurar la reclamación de una manera efectiva, con la cual se expone un claro incumplimiento de varios de los artículos contenidos en este capítulo y de las disposiciones ambientales que consagra el T-MEC. Lo anterior toda vez que, dentro del capítulo 24 se reconoce que la ley es de tipo ambiental cuando “su propósito principal es la protección del medio ambiente”, que el “medio ambiente sano es un elemento esencial para el desarrollo” y que cada uno de los estados parte del tratado se compromete a establecer unos “niveles de protección” y a realizar la “aplicación de las leyes ambientales”. Lo anterior conforme a lo establecido en los artículos 24,2 - 24,3 y 24,4 del capítulo 24 del T-MEC. Por otro lado, es importante mencionar que la argumentación de los peticionarios en el caso de la tortuga Caguama se complementa con el desarrollo que se le da a la violación directa del tratado y su artículo 24.19 el cual versa sobre la conservación de las especies marinas y en el cual se consagra lo siguiente: “Cada Parte promoverá la conservación a largo plazo de tiburones, tortugas marinas, aves marinas y mamíferos marinos, a través de la implementación y el cumplimiento efectivo de medidas de conservación y manejo”. Con base en los planteamientos del artículo antes mencionado, es evidente que los Estados partes al firmar el tratado y ratificarlo se comprometieron a cumplir con lo que allí se plasma en este caso proteger a las tortugas y desarrollar medidas eficientes para su protección y cuidado. Teniendo en cuenta que en el caso objeto de estudio las cifras desfavorables son cada vez más altas, no cabe duda que a pesar de que en las normas se contemple la protección de la tortuga, en la práctica la función ejercida por las autoridades federales mexicanas en las zonas donde habita la especie Caguama no ha sido la más favorable para la preservación de la especie. En este orden de ideas, la solicitud de un expediente de hechos que se ocupe de la falta de la ejecución efectiva de la normatividad ambiental es el mecanismo correcto a través del cual se puede gestionar la comprensión, aplicación y cumplimiento de las leyes ambientales. El mismo capítulo 24 del T-MEC contempla la figura del expediente de hechos y su proceso de solicitud en el artículo 24.28. Teniendo en cuneta que el caso objeto de estudio implica un incumplimiento de las disposiciones del capítulo y de las leyes ambientales, conforme a lo estipulado en el artículo antes mencionado la figura del expediente de hechos permitiría iniciar una investigación del caso, considerar información científica y técnica, desarrollar soluciones que ayuden a promover la protección y conservación de la tortuga Caguama y además, asegurar el cumplimiento de las leyes ambientales que regulan la materia. Desde una perspectiva del derecho internacional valdría la pena analizar este caso más allá del incumplimiento del Estado mexicano de las leyes ambientales, para dar solución a este tipo de prácticas en las que se pone en peligro especies tan importantes para el ecosistema marino como lo es la tortuga Caguama, es importante verificar el alcance que tienen estos capítulos ambientales o cláusulas ambientales a la hora de celebrar y ratificar un tratado de libre comercio. Si bien, dentro de las negociaciones y redacción de estos acuerdos multilaterales se contempla la protección del medio ambiente, la fauna y flora de los países firmantes, es importante preguntarse ¿Hasta qué punto a través del mecanismo de petición y un expediente de hechos las autoridades como la Comisión para la cooperación ambiental contemplada dentro del T-MEC pueden hacer cumplir las leyes ambientales a los Estados que incumplen con estas disposiciones? A partir de la redacción del artículo 24.28, se infiere que los expedientes de hechos son una especie de informe técnico-científico que una vez presentados permiten realizar una investigación formal del caso en particular y exigir al Estado infractor una especie de “rendición de cuentas”en un documento de respuesta a la petición a través del cual en este caso el gobierno mexicano debe justificar y explicar ante la secretaria de la Comisión Para La Cooperación Ambiental por qué se han producido tantas muertes de la especie Caguama y por qué no se han aplicado las leyes ambientales correspondientes. El proceso de estructuración del expediente de hechos se encuentra regulado en el artículo 24.28, allí se establece que el secretariado de la CAA es el encargado de la elaboración del expediente, este organismo con sede en Canadá conformado por 30 personas, tiene dentro de sus funciones analizar las peticiones presentadas relacionadas con las omisiones de alguna de las partes frente a la aplicación de sus leyes ambientales. Otro organismo involucrado en este proceso es el consejo, este es el órgano de gobierno de la CAA y se encuentra conformado por tres ministros que fungen como autoridades federales de medio ambiente, su función en este proceso es la de autorizar la elaboración del expediente y es a este organismo al que la secretaria presenta el proyecto de expediente de hechos. Un tercer actor involucrado es el comité de medio ambiente, este es un órgano consultivo encargado de emitir recomendaciones al consejo frente al asunto expuesto en el expediente de hechos y de verificar si este va en concordancia con los objetivos del capítulo 24 del T-MEC o si al caso en particular es posible aplicarle actividades de cooperación. El trabajo conjunto de estos tres organismos que componen la estructura institucional de la CAA, es lo que permite desarrollar y evaluar los asuntos que se presentan en el expediente de hechos frente al incumplimiento de la normatividad ambiental y la perturbación de los objetivos que plantea el capítulo ambiental del T-MEC. Por otro lado, al revisar el avance del proceso en particular se evidencia en el cronograma de la CAA, que la petición ya fue revisada por el secretariado y de su análisis se determinó que la petición cumple con los requisitos del artículo 24.27 en sus numerales segundo y tercero y además, se le solicitó una respuesta al Estado mexicano. El 28 de mayo del 2021 el gobierno mexicano remitió la respectiva respuesta al secretario a fin de que se determinara si la solicitud presentada justificaba la elaboración de un expediente de hechos. El 27 de julio de 2021 el secretario emitió una notificación al consejo y comité del medio ambiente la cual contenía el análisis del caso, de la respuesta presentada por México y la recomendación de iniciar con la preparación de un expediente de hechos. Según la secretaría, la respuesta emitida por parte del Estado mexicano se encuentra llena de inconsistencias frente a las cifras poblacionales de la especie, los casos de muertes registradas, las medidas tomadas por las autoridades gubernamentales para la sanción de los infractores y los mecanismos para fomentar la protección y conservación de la tortuga Caguama. Por estos motivos y otros expuestos en la notificación realizada por la secretaria de la Comisión para la cooperación ambiental se concluye que para el caso de la tortuga Caguama se recomienda la elaboración y aplicación de un expediente de hechos en el que se aclaren todas las incongruencias antes mencionadas, la realización del mismo significaría estar un paso adelante en la solución de la crisis ambiental que vive la tortuga y una garantía en lo referente a la aplicación de las leyes ambientales que son importantes para alcanzar las metas y objetivos previstos en el capítulo 24 del T-MEC. Es de suma importancia destacar que el hecho de que la secretaría haya recomendado la elaboración de un expediente de hechos frente al caso analizado, significa que la argumentación presentada en la petición por parte del Centro Mexicano de Derecho Ambiental y el Center for Biological Diversity se ajusta a los requerimientos y procesos que el mismo capítulo 24 concibe deben ser utilizados cuando se presenta un incumplimiento de naturaleza ambiental, además con la información suministrada y la normatividad ambiental relacionada se logra demostrar y dejar claro que no cabe duda de que el gobierno mexicano está incumpliendo con su deber de protección de las especies en riesgo y con los principios y valores de tipo ambiental que emanan del tratado entre México, USA y Candá, en este tipo de casos lograr que el Estado que no garantiza la aplicación de su normatividad ambiental cambie este comportamiento y empiece a trabajar por los objetivos ambientales que se promueven en el capítulo 24, reflejaría un gran avance respecto a herramientas como el expediente de hechos que juega un papel fundamental para controlar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en al capítulo ambiental y de las leyes ambientales de los países firmantes. Desde otra perspectiva, cabe mencionar que el T-MEC al ser un tratado de libre comercio tiene dentro de sus objetivos promover las relaciones comerciales e impulsar el crecimiento económico de los países firmantes, las tortugas no son ajenas a las actividades económicas que se desarrollan en función del desarrollo de estas relaciones. La pesca y comercio de la biodiversidad marina son actividades que afectan de forma directa la población de tortugas que habitan las costas mexicanas, el comercio internacional, si bien busca un beneficio económico, este no se encuentra alejado de las políticas ambientales y la protección del medio ambiente. La OMC dentro de sus acuerdos contempla una normatividad ambiental que promueve el comercio sostenible y un medio ambiente sano. A la hora de analizar si existe o no un comercio legal de tortugas desde los planteamientos del capítulo 24 del T-MEC, es posible afirmar que dentro del tratado se reconoce a las tortugas como una especie que debe ser conservada conforme a lo establecido en el artículo 24.19, A pesar de que dentro del tratado no se menciona de forma explícita que es ilegal la explotación y comercialización de tortugas, dentro de sus disposiciones si se contempla que el desarrollo de la actividad pesquera debe ejecutarse en un escenario sostenible en el que se busca la preservación de las especies marinas evitando prácticas como la sobrepesca, la captura incidental de especies no objetivo y la pesca ilegal no declarada y no reglamentada lo anterior conforme a lo establecido en los artículos 24.17, 24.18 y 24.21. La normatividad interna de los países también juega un papel fundamental a la hora de definir la legalidad o ilegalidad de la comercialización de un producto o especies marinas, el artículo 24.15 del T-MEC reconoce la importancia de promover el uso sostenible de la diversidad biológica conforme a su ordenamiento interno y políticas públicas. Teniendo en cuenta la normatividad mexicana mencionada dentro de la petición, es posible inferir que la tortuga Caguama es considerada una especie en peligro de extinción que se encuentra en proceso de recuperación por lo que no debería ser comercializada o considerada como una especie objetivo que puede ser explotada bajo la actividad pesquera. Llegado el caso de que México tuviera la intención de desarrollar un mercado a partir de la explotación de la tortuga como un producto de exportación a nivel internacional este debería ejecutarse bajo una reglamentación estricta que promoviera la explotación sostenible, preservación y no extinción de la especie, pues a nivel internacional se ha reconocido a las tortugas como un actor de gran importancia para el ecosistema marino. Cabe resaltar en este punto, que desde el comercio internacional y los acuerdos y decisiones de la OMC existen mecanismo para promover la protección del medio ambiente y las especies animales, Un ejemplo de esto es el Acuerdo General Sobre el Comercio de Servicios o el Acuerdo Sobre Obstáculos Técnicos al comercio (OTC), dentro de estos acuerdos se reconoce la facultad que tienen los miembros de la OMC o los paises de implementar medidas de política o cualquiera que considere pertinente para proteger la salud y vida de las personas y de los animales o el medio ambiente, estas medidas pueden ser utilizadas como un mecanismo de protección siempre y cuando no fomenten prácticas discriminatorias o impongan obstáculos innecesarios para el comercio. El uso de este tipo de medidas puede ser relacionado con el caso mexicano y puede ser visto como una medida de protección para prevenir las prácticas contrarias al comercio sostenible y los requisitos contenidos en el capítulo 24 del T-MEC o normatividad ambiental. Los países al ratificar y aprobar este tipo de tratados se comprometen a cumplir con las obligaciones ambientales que en él se consagran, si bien uno de los objetivos del tratado es fomentar el comercio, no es aceptable justificar la desprotección ambiental o la no aplicación de las leyes ambientales como está ocurriendo en México, pues dentro de sus obligaciones también se contempla la protección de las especies en peligro de extinción. Por último, se debe tener en cuenta que aún es muy pronto para saber si a través de los mecanismos contemplados en el tratado se logre obligar al Estado mexicano a cumplir con su ley ambiental, la elaboración del expediente de hechos es un proceso que requiere tiempo, si bien puede ser un mecanismo de control para promover el cumplimiento del capítulo 24 y de la normatividad ambiental, no todas las veces los Estados terminan acatando las recomendaciones que les hacen las autoridades como lo es la Comisión para la cooperación ambiental, el futuro de este caso por ahora se encuentra condicionado a la decisión que tome el consejo y el Comité de medio ambiente de realizar o no el expediente de hechos solicitado. Disposiciones similares dentro del TLC celebrado entre Colombia y Estados Unidos y el TLC con Canadá. En relación con el caso Colombiano, cabe mencionar que en el TLC firmado con Estados Unidos como en el TLC firmado con Canadá se contempla en su interior un capítulo sobre medio ambiente y protección del mismo. Lo anterior significa que el medio ambiente es un factor muy importante para el desarrollo del comercio internacional, parece ser que a la hora de celebrar tratados de TLC los Estados consideran el factor ambiental como un eje fundamental no solo para el desarrollo de relaciones comerciales sino también como un elemento esencial para alcanzar el desarrollo sostenible. En el caso del TLC firmado con Estados Unidos, la redacción del capítulo 18 es bastante similar al capítulo 24 del T-MEC, el objetivo principal del capítulo es asegurar que en el desarrollo de las relaciones comerciales se garantice y se respete la legislación ambiental. Al igual que el capítulo 24 en el TLC con Estados Unidos se establecen unos niveles de protección y aplicación de las leyes ambientales, como en el T-MEC, el artículo 18.7 contempla la posibilidad de hacer solicitudes de cumplimiento cuando alguna de las partes incumplan con la aplicación de su normatividad ambiental. El artículo 18.8 consagra también la figura de los expedientes de hechos, para realizar la solicitud, esta debe ser presentada ante la secretaria para la aplicación de la legislación ambiental y una vez el Estado infractor emita una respuesta frente al caso en particular, la secretaria realizará el expediente de hechos y este será presentado al igual que en el TMEC ante el Consejo y la comisión de cooperación ambiental. Un dato curioso frente al mecanismo del expediente de hechos y las solicitudes es que hasta la fecha según la página web de la secretaría para la aplicación de la legislación ambiental no se ha presentado ninguna solicitud para la ejecución de este mecanismo. Por otro lado, frente al TLC con Canadá Y Colombia las partes también negociaron un acuerdo de cooperación ambiental en pro del medio ambiente. Al igual que el TLC con Estados Unidos y el T-MEC dentro del acuerdo se establecen las nociones de ley ambiental, el establecimiento autónomo de cada una de las partes de los niveles de protección ambiental nacional y se promueve en general el cumplimiento de la ley ambiental en todo momento. A diferencia de los otros tratados mencionados en el ensayo el TLC con Canadá no contempla la figura del expediente de hechos de forma literal, la garantía de las leyes ambientales depende de cada país y la resolución de controversias en materia ambiental no funciona igual. Ante cualquier solicitud relacionada con estos temas se debe acudir a la figura del Coordinador Nacional la cual se encuentra regulada en el artículo 9 del acuerdo, según el artículo 4 “Cualquier persona u organización no gubernamental que resida o esté establecida en el territorio de alguna de las Partes podrá presentar una solicitud por escrito a cualquier Parte, a través de su Coordinador Nacional, indicando que la pregunta está relacionada con las obligaciones de esa Parte en virtud de este Acuerdo. Dicho Coordinador Nacional recibirá, registrará y cuando la pregunta esté dirigida a la otra Parte, remitirá la pregunta al otro Coordinador Nacional”. Todo tipo de solicitud o comunicación debe hacerse a través del coordinador. La solución de controversias busca ser solucionada de mutuo acuerdo a través de mecanismos de cooperación he intercambio de información según lo establecido en los artículos 7, 11 y 12 del acuerdo, el Comité del Medio ambiente será el encargado de garantizar el cumplimiento he implementación de lo estipulado dentro del acuerdo. Lo anterior, evidencia un cambio significativo en la forma como se garantiza el cumplimiento de las leyes ambientales en cada uno de los tratados de libre comercio que celebran los Estados, sin embargo teniendo en cuenta los cuerpos normativos aquí analizados, es posible afirmar que por regla general la mayoría de los tratados de libre comercio celebrados en la región cuentan con un capítulo o clausula ambiental donde se evidencia la preocupación de los países por generar relaciones comerciales de forma sostenible buscando la protección y conservación del medio ambiente. Conclusión - crítica El incumplimiento de las normas ambientales son escenarios que se pueden presentar en el marco de la implementación de un tratado de libre comercio, el hecho de que existan mecanismos dentro de los TLCS como el expediente de hechos que les permitan a las partes o a los particulares exigir el cumplimiento de las mismas es un gran avance en el proyecto común de alcanzar un desarrollo sostenible. Sin embargo, los casos como el de la tortuga Caguama no se deberían producir, pues se entiende que en virtud de la celebración, firma y ratificación del tratado los Estados se comprometen a velar por la protección de las especies y del medio ambiente, sin importar las medidas necesarias que se deban tomar para alcanzar los objetivos del tratado. El caso objeto de análisis genera cierta preocupación, en el sentido de que no se debería llegar a la utilización de estos mecanismos para empezar a buscar una solución al caso, el aparato institucional interno mexicano debería poder tomar cartas en el asunto y garantizar la aplicación de sus leyes sin la necesidad de que las personas acudan a la Comisión para la cooperación ambiental para que esta empiece a investigar el incumplimiento, pues como se dijo anteriormente el proceso de aplicación de estos mecanismos es bastante demorada y mientas se toma una decisión la crisis ambiental y el número de ejemplares de la tortuga Caguama va a seguir disminuyendo. La acción efectiva de las autoridades mexicanas es fundamental para contrarrestar el daño que se está produciendo sobre la especie, mientras no se resuelva la falla estructural a la hora de monitorear, sancionar e implementar medidas efectivas de conservación, por más de que se acuda a las autoridades internacionales que velan por la correcta implementación del tratado, este tipo de casos se van a seguir presentando y no solo frente a las tortugas sino también sobre otras especies. El alcance jurídico que tienen este tipo de mecanismos de cooperación no es absoluto, si bien son una excelente herramienta de control y para iniciar un proceso de cambio, el único capacitado para producir el cambio estructural es el propio Estado a través de sus instituciones y sus leyes. 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