Tema 10
Por: José Manuel Abisambra Carbonell
I. Introducción
El dumping está definido como la “exportación de productos a un precio inferior a su valor normal, es decir, a un precio inferior a aquél al que se venden en el mercado interno o en los de terceros países, o al costo de producción” (Organización Mundial del Comercio). Según el Acuerdo Relativo a la Aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, también conocido como el Acuerdo anti-dumping (en adelante “ADA”), las medidas anti-dumping son acciones de defensa comercial que se pueden aplicar si se encuentra que un producto importado es “objeto de dumping”, previa investigación. Para determinar si un producto es objeto de dumping, se determina el valor del bien en el país de origen y el valor al que se está exportando.
A través de la Resolución 088 del 23 de abril de 2018, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante “MinCIT”) ordenó el inicio de la investigación D-215-46-105 “para determinar la existencia, el grado y los efectos en la rama de la producción nacional, de un supuesto ‘dumping’ en las importaciones de Tubos de acero soldados al carbón” a solicitud de ARME S.A, Consorcio Metalúrgico Nacional S.A.S., COLMENA TERNIUM COLOMBIA S.A.S. y TERNIUM DEL CAUCA S.A.S. EN LIQUIDACIÓN. A pesar de que en la solicitud inicial se incluyó a Ecuador junto con China, finalmente en la investigación no se incluyó al primero. Por lo anterior, el presente documento tiene como objeto estudiar los hechos del caso y analizar la razón de decisión así como hacer un análisis crítico de la regulación anti-dumping que existe actualmente.
II. La investigación y su decisión de no incluir a Ecuador
A raíz de la solicitud realizada por las partes mencionadas y teniendo en cuenta que Colombia hace parte de la Comunidad Andina de Naciones (en adelante “CAN”), el MinCIT requirió un concepto a la Secretaría General de la CAN (en adelante “SCGAN”) para realizar una investigación conjunta en contra de Ecuador y China. Con respecto a esto, la SCGAN estableció que esta únicamente era competente para llevar a cabo la investigación en contra de China, mientras que el MinCIT lo era para la investigación en contra de Ecuador. Lo anterior, con base en que las Decisiones 456 y 457 de la CAN regulan el comercio dentro de la CAN, mientras que la Decisión 283 aplica para las importaciones que provienen de otros países no miembros de la CAN. De aquí, se establece que cuando la práctica de dumping ocurre entre países de la CAN, la SCGAN será competente para llevar a cabo la investigación correspondiente, mientras que si proviene de un país por fuera de la CAN, será competente el órgano correspondiente de la nación afectada (en este caso, el MinCIT). En consecuencia, la SCGAN adelantó su investigación únicamente contra Ecuador, mientras que el MinCIT, por su parte, solo pudo incluir a China.
Con respecto a la Decisión 283, aquí se establecen y regulan dos situaciones: la primera ocurre cuando la práctica de dumping proviene de un país fuera de la CAN, pero puede generar daño en la producción o en la futura producción de algún bien nacional de un miembro de la CAN destinado a exportarse a otro miembro. La segunda ocurre cuando la práctica sucede en un país fuera de la CAN y amenaza a un bien nacional de algún miembro y de igual forma afecta de manera indirecta a otro miembro. Adicional a estas dos situaciones, existe una tercera que se da cuando la práctica proviene de un país no miembro, pero que únicamente afecta a un miembro de la CAN. En este último caso, la autoridad competente será la de la nación afectada.
Asimismo, en el artículo primero de la Decisión 456 de la CAN, se estableció que “[l]as normas previstas en la presente Decisión tienen por objeto prevenir o corregir los daños causados a una rama de la producción de los Países Miembros, que sean el resultado de distorsiones en la competencia generadas por prácticas de dumping en importaciones de productos originarios de Países Miembros de la Comunidad Andina”. Este es precisamente el fundamento por la cual la SGCAN no incluyó a China en su investigación sino únicamente a Ecuador y, asimismo, el MinCIT no pudo incluir a Ecuador, tal y como lo estableció la SCGAN en respuesta al MinCIT.
En el caso presente, la consecuencia de lo anterior fue que no se pudo probar el nexo causal entre el dumping de los productos y el daño causado. La existencia de este nexo es necesario para que se apliquen las medidas antidumping, pero como se investigó cada daño por cada país de manera separada, se concluyó en cada caso que el producto no generó el daño que se alegaba. Sin embargo, de haberse investigado conjuntamente, se pudo haber llegado a una diferente conclusión.
III. La regulación en materia anti¬-dumping en la CAN y sus falencias
Una de las principales problemas con los mecanismos de anti-dumping dentro de la CAN es que estos no han sido utilizados extensivamente por sus miembros (Vallejo, 2020). Sin embargo, esto se debe a problemas más profundos que tienen que ver con la estructura dentro de la CAN y la falta de desarrollo regulatorio en materia de anti-dumping, así como una debilitación continua en el bloque regional de la CAN.
Con la firma del Protocolo Trujillo de 1996, se le autorizó a cada país perseguir sus intereses comerciales por fuera de la CAN, lo cual llevó a muchos miembros, dentro de los cuales está Colombia, a negociar tratados de libre comercio con países no miembros de la CAN. Aquí, vemos un claro problema ya que la fuerza de la CAN recae en fortalecer los lazos comerciales con los miembros y buscar crecer sus economías conjuntamente apoyándose entre sí. Al celebrar tratados con otros países fuera de la CAN, se reducen las exportaciones entre los miembros de la CAN y no se logra ese crecimiento que se busca. Posteriormente, con la salida de Venezuela en 2006 de la CAN a raíz de sus numerosos problemas políticos y económicos que debilitaron los lazos comerciales con otros países, Colombia, Ecuador y Bolivia perdieron a uno de sus socios más importantes en temas de comercio, lo cual llevó a consecuencias negativas en materia de comercio y un rompimiento en la relación entre los miembros por temas políticos con el régimen Chávez.
Ahora, con respecto a la regulación en materia anti-dumping, se ha visto un estancamiento en los últimos 20 años para crear nuevas normas para evitar y sancionar el dumping. Uno de los aspectos que se buscaba reformar era el de las medidas anti-dumping dentro de los mismos miembros de la CAN ya que si lo que se buscaba era fortalecer la región, no se justifica mantener estas medidas intra-comunitarias. Sin embargo, no se ha podido –o querido– llegar a una decisión con respecto a una reforma en dichas medidas, lo cual, junto a la salida de Venezuela, ha generado un estado de inestabilidad y desactualización con respecto a la situación actual de comercio. Esto lo refuerza Malamud en su escrito titulado “La salida venezolana de la Comunidad Andina Naciones y sus repercusiones sobre la integración regional latinoamericana (DT)” al afirmar que “[l]a decisión venezolana de salir de la CAN ha repercutido sobre todo el entramado de la integración regional sudamericana, haciendo tambalear a la propia Comunidad Andina y poniendo en evidencia algunas de las limitaciones y contradicciones del Mercosur.”
IV. La falta de practicidad en la investigación hacia China y Ecuador y sus consecuencias
Específicamente con respecto al caso D-215-46-105, vemos presente el problema de la falta de actualización con las medidas anti-dumping. Aquí, se le prohibió a Colombia investigar a Ecuador por la práctica de dumping ya que se establece que la competencia en este caso la tiene la SGCAN. El problema aquí, además de temas de economía procesal, es que los plazos de investigación que tiene la SCGAN son mayores a los que tiene el MinCIT (dos años). Esto lo que termina generando es que, en el caso de Ecuador, se puede extender el daño causado al bien nacional que se busca proteger por existir un límite mayor al que habría si fuera investigado por el MinCIT. Vale la pena preguntarse, entonces, si lo que debe buscar la justicia es que cese el daño lo más pronto posible en vez de permitir que un país se vea afectado por temas burocráticos.
Aquí, no se intenta argumentar que la SGCAN incurrió en una falla al decidir que ella era la competente para investigar a Ecuador y que el MinCIT lo era para China. En efecto, la regulación actual establece exactamente lo anterior según los casos en concreto. Sin embargo, es precisamente esta la falla que se critica en el presente documento y lo que se arguye debe cambiar. En mi criterio, la SGCAN no le da a las autoridades nacionales la suficiente autonomía para desarrollar las investigaciones que consideran permanentes, sino que, por el contrario, imponen barreras y trabas que permiten que los daños que se causan, en este caso, por las prácticas de dumping, se prolonguen y no se logre eficiencia con respecto a los procesos. Por esto, considero que lo ideal por temas prácticos, de justicia y de celeridad, se le debe dar más autonomía a las autoridades nacionales, o al menos crear la posibilidad de iniciar investigaciones conjuntas con la SGCAN. Esto último sería una opción interesante ya que considero que implicaría muchos beneficios a la hora de generar un mejor y eficaz resultado en las investigaciones. Con respecto a esta posibilidad, la OMC lo llama “cumulative analysis” afirma lo siguiente:
“Cumulative analysis refers to the consideration of dumped imports from more than one country on a combined basis in assessing whether dumped imports cause injury to the domestic industry. Obviously, since such analysis will increase the volume of imports whose impact is being considered, there is a greater possibility of an affirmative determination in a case involving cumulative analysis. The practice of cumulative analysis was the subject of much controversy under the Tokyo Round Code, and in the negotiations for the Agreement. Article 3.3 of the Agreement establishes the conditions in which a cumulative evaluation of the effects of dumped imports from more than one country may be undertaken.”
Según lo anterior, es posible iniciar una investigación conjunta en los casos en los que esta es necesaria para efectivamente establecer la existencia a un daño de una rama nacional. Sin embargo, en la CAN no se establece esta posibilidad, por lo cual en este caso no se aplicó, lo que llevó a que no se haya podido probar un daño tanto en el caso como Ecuador como en el de China y evitó que hubiera algún tipo de sanción.
En línea con lo que establece Vallejo en su artículo “Anti-dumping in the Andean Community: rethinking regionalism in the Americas in unsettling times”, las medidas que existen actualmente para determinar derechos anti-dumping están desactualizadas y es de urgencia crear nuevas medidas más en línea con lo que se vive en la actualidad. Sin embargo, el problema va más allá de las medidas de anti-dumping si se tiene en cuenta lo mencionado anteriormente sobre la debilidad que vive el bloque regional en la actualidad.
La CAN siempre ha encontrado su fortaleza en la constante colaboración comercial entre sus miembros y es esta precisamente la razón por la cual inicialmente rendían frutos estas relaciones. No obstante lo anterior, a raíz de problemas políticos y económicos que han sufrido varios países, esta colaboración se fue disminuyendo cada vez más lo cual llevó a que hoy en día muchos de sus miembros prefirieran celebrar tratados de libre comercio con otros países fuera de la CAN. Para enfrentar esta problemática, considero necesario restringir el número de tratados que pueden realizar los miembros con países fuera del bloque para así asegurar y retomar la colaboración comercial que se buscaba con la creación de la comunidad. Cabe aclarar que esta restricción no puede ser muy estrecho ya que esto llevaría a que más miembros puedan decidir que su mejor interés es salirse la comunidad. Aquí está una de las razones de la desactualización, ya que estos son temas muy delicados de los cuales se debe encontrar el balance perfecto para su funcionamiento y se ha preferido acudir por fuera de la región en vez de crear nuevas regulaciones que permitan fortalecer a la región.
V. Conclusiones
Son muchos los problemas que enfrenta la CAN en la actualidad, muchos de los cuales salen a relucir en la investigación D-215-46-105. Para estos casos, considero necesaria la ampliación en términos de la competencia que tienen las autoridades nacionales para llevar a cabo investigaciones de casos que afecten alguna rama de producción nacional, como sucede en la práctica de dumping. Para esto, se debe eliminar la competencia exclusiva que tiene la SGCAN para adelantar ciertas investigaciones y así lograr una mayor eficiencia en los procesos. Sin embargo, se debe analizar, como se mencionó anteriormente, si realmente es necesaria la implementación de medidas anti-dumping dentro de los miembros de la CAN si se tiene en cuenta que realmente estas no se utilizan sino para miembros externos. Específicamente con el caso que se trató en el presente documento, como se mencionó anteriormente, no se arguye que la SGCAN debió haber actuado diferente, mas sí se argumenta que el proceso no fue llevada de manera eficaz debido a las regulaciones actuales.
Adicionalmente, en el caso en específico, el no haber podido investigar a China y a Ecuador conjuntamente evidentemente condujo a que no se pudiera probar el nexo causal en las investigaciones individuales. Por lo anterior, considero se debe aplicar la posibilidad del cumulative analysis para estos casos para así poder buscar la protección efectiva de la rama nacional afectada. Finalmente, en términos más generales, es de suma importancia que la CAN reconsidere ciertas políticas y regulaciones para lograr una integración más efectiva y fructífera para sus miembros. A raíz de esto, se generará un mayor interés por exportar e importar dentro de la misma región lo cual finalmente logrará un fortalecimiento de esta.
VI. Bibliografía
1. ACUERDO RELATIVO A LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO VI DEL ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO DE 1994, Recuperado de: https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/19-adp.pdf
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3. Wto.org. 2021. OMC | Glosario - Guía de la jerga de la OMC. [online] Available at: <https://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/glossary_s.htm> [Accessed 12 September 2021].
4. Vallejo, 2020. Anti-dumping in the Andean Community: rethinking regionalism in the Americas in unsettling times | MINCIT. [en línea] Acuerdos revista. Disponible en: <https://acuerdosrevista.mincit.gov.co/articulos/anti-dumping-in-the-andean-community-rethinking-r> [Accedido 12 September 2021].
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6. Comunidad Andina de Naciones, Decisión 457, Recuperado de: http://www.sice.oas.org/trade/junac/decisiones/DEC457S.asp
7. Comunidad Andina de Naciones, Decisión 283, recuperado de: http://www.sice.oas.org/antidumping/legislation/andina/dec283_s.asp
8. Mincit.gov.co. 2021. Tubos de acero soldados al carbono | MINCIT - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. [en línea] Disponible en: <https://www.mincit.gov.co/mincomercioexterior/defensa-comercial/dumping/investigaciones-antidumping-concluidas/tubos-de-acero-soldados-al-carbono> [Accedido 13 September 2021].
9. WTO. Technical Information on anti-dumping. Recuperado 19 November 2021, from https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_info_e.htm
10. Malamud, C. (2016). Inicio. Retrieved 18 November 2021, from http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt28-2006
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