ESTUDIANTE: MARIANA LONDOÑO MORA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
ECONÓMICO INTERNACIONAL
DOCENTES: JUAN DAVID BARBOSA, NATALIA MONROY, y SARA DANGOND
2021
La pandemia del COVID-19 que estamos enfrentando actualmente ha representado un verdadero desafío para los gobiernos. Por esta razón, se han tomado medidas orientadas a mitigar la propagación de la enfermedad que ha generado un sinnúmero de muertes y además un gran impacto en la dinámica de las empresas, en la economía mundial, en las condiciones sociales y ha llevado al cierre de grandes sectores de la economía. Como consecuencia de esta, se interrumpieron gran parte de las actividades productivas, primero en Asia, posteriormente en Europa y luego en Estados unidos y el resto del mundo.1
En este contexto durante el 2020 se presento la mayor contracción del comercio mundial de bienes desde la segunda guerra mundial2. La caída en los primeros cinco meses del año fue generalizada. Si bien afecto especialmente las exportaciones de Estados Unidos, Japón y la Unión Europea; China experimento una contracción menor que el promedio mundial ya que pudo controlar el brote y reabrir su economía de manera más rápida3. El comercio mundial disminuyo en un 14% en el primer semestre del 2020 en comparación con el mismo periodo de 2019 y las importaciones y exportaciones de productos médicos aumentaron en un 16% alcanzando un valor de 1 billón 139,000 millones de dólares.4
La demanda mundial de productos médicos para combatir la pandemia no tiene precedentes ya que todos los países dependen del comercio internacional y las cadenas de valor globales para obtener estos productos.5 La fragmentación de la producción ha permitido que sea cada vez mas rentable repartir la producción de cada bien en mas países y concentrar cada tarea o parte de su producción total en el país con los menores costes totales. Un factor de complicación adicional fue el creciente numero de prohibiciones y restricciones a la exportación que algunos miembros de la OMC introdujeron para mitigar la crisis pero que llevaron a la escasez de los insumos necesarios a nivel global. 6
Para responder con rapidez a la propagación del COVID-19 se requirió urgentemente de aumentos drásticos en la producción global de suministros médicos.7 El buen funcionamiento de las cadenas de valor puede ayudar a aumentar rápidamente la producción mientras se contiene el aumento de costos. A medida que se dispone de nueva producción, el comercio internacional se vuelve esencial para avanzar y comerciarlos desde los lugares donde son abundantes hacia los sitios en los que son escasos o no se producen, desde las zonas en los que se producen en grandes cantidades hacia los lugares en los que mas se necesitan. Sin embargo, que haya falta de cooperación internacional pone en riesgo y obstaculiza la respuesta urgente de la oferta.8
Se ha constatado que 80 países y territorios aduaneros introdujeron prohibiciones o restricciones a la exportación como resultado de la pandemia COVID-19 incluidos 46 miembros de la OMC y 8 países no miembros9. La mayoría de las medidas que se adoptaron se describieron como medidas temporales y los productos cubiertos por estas prohibiciones y restricciones a la exportación varían considerablemente y se centraron en suministros médicos como mascarillas, productos farmacéuticos, equipos médicos como ventiladores, entre otros.
1. Medidas adoptadas por Colombia
Como consecuencia de lo anterior el gobierno nacional colombiano en el marco de la declaratoria del estado de emergencia y ante la alta demanda que se registra, expidió los decretos 410, 462, 463 y 523 de 2020. En el decreto 410 de 2020 se modifico el arancel de aduanas para la importación de productos necesarios para afrontar la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19. El decreto estableció un arancel del 0% por el termino de 6 meses a las importaciones de jabón, guantes, mascaras de protección, equipamiento medico, entre otros. Esta medida de liberalización arancelaria busco facilitar la importación de bienes necesarios para atender y prevenir la pandemia y además evito que el costo de los insumos no se inflara impidiendo la adquisición por parte de las personas que los requerían.
Ahora, a través del decreto 462 se restringe la exportación de 24 subpartidas arancelarias como jabones, tapabocas, alcohol e insumos médicos toda vez que se consideran esenciales para hacer frente a la crisis sanitaria. Es de resaltar que los considerandos del decreto aluden a los artículos XX y XI del acuerdo del GATT de 1994 adoptado por Colombia a través de la ley 170 de 1994, mediante los cuales se permite aplicar de forma excepcional prohibiciones o restricciones temporales a las exportaciones con el fin de prevenir o remediar el desabastecimiento de productos, para atender como en la situación actual, la emergencia generada por el COVID-19. Resulta importante destacar que en el articulo 6 del decreto se dice que el ministerio de comercio industria y turismo deberá revisar el estado de abastecimiento y en caso de que haya 1. Suficiente abasto para el mercado interno y 2. Excedentes, autorizara, previa solicitud de aquellos interesados, la exportación de cantidades limitadas de dichos productos sin que se comprometa el mercado interno.
El 22 de marzo de 2020 emitió el decreto 463 de 2020 por el cual modifico parcialmente el arancel de aduanas para importación de medicamentos, dispositivos médicos, artículos de higiene, aseo y materiales requeridos para el saneamiento básico, se estableció entonces un arancel del 0% para facilitar la importación de bienes y garantizar el abastecimiento nacional o el incremento en el precio de los mismos, de modo que se de una distribución prioritaria de estos bienes entre la población colombiana, este decreto nos permite dilucidar que el gobierno se vio obligado a tomar estas medidas para satisfacer las necesidades que se estaban dando dentro de la población colombiana en virtud de la expansión del virus y en ningún caso buscaban limitar el comercio exterior.
En consonancia con el decreto 462, el decreto 463, permite la importación de 53 subpartidas arancelarias con cero aranceles, toda vez que tales productos escasean en el país y resultan necesarios para atender la emergencia sanitaria que vive el país. Al igual que como lo hizo el decreto 462 este establece una distribución prioritaria controlada a diferentes actores del mercado y señala que la DIAN y el INVIMA reglamentaran la ejecución de este mandato. Las medidas adoptadas en estos decretos fijan una política de gobierno que busca preservar la vida y la salud publica de los colombianos dentro del marco de las normas que rigen el comercio exterior mundial.
Por otro lado, el decreto 551 de 2020 buscó tomar medidas que faciliten la importación y venta en el territorio nacional de bienes e insumos médicos necesarios e indispensables para hacer frente a la emergencia sanitaria declarada. Este decreto consagra una exención transitoria para la importación y venta en el territorio nacional de bienes e insumos médicos necesarios e indispensables para: 1. La prestación de los servicios médicos de los pacientes que padezcan el virus 2. La atención preventiva de la población colombiana sobre esta pandemia en efecto, los considerandos de dicho decreto legislativo establecen que los bienes cubiertos por este son necesarios para la prevención, diagnostico y tratamiento del coronavirus.
A través del decreto legislativo 551 de abril 15 de 2020 el Ministerio de Hacienda estableció la exención del IVA a 211 insumos médicos, por tanto, en todos los departamentos de Colombia donde tales bienes venían siendo gravados con el 19% de IVA, ahora serían comercializados exentos de este impuesto sin importar quién realice la venta en el territorio nacional y el régimen de renta al que pertenezca.
Desde el punto de vista arancelario el decreto 463 del 2020 modifica de manera parcial el arancel de aduana asignando un gravamen del 0% a todos los productos que se clasifican en las subpartidas listadas en él. Sin embargo, no mencionó un producto en particular o un sector industrial hasta tanto el gobierno no establezca un decreto que detalle cuáles productos tendrán el gravamen de 0% de arancel. De modo que la aplicación de este porcentaje de arancel cubre la totalidad de los bienes clasificables bajo las subpartidas establecidas en el articulo primero del decreto 463 de 2020.
La DIAN emitió el concepto 485 de 2020 donde esclarece al detalle cuáles bienes se encuentran exentos de pagar el IVA, siempre que sean necesarios e indispensables para la prestación de servicios médicos a pacientes con coronavirus y los cuales NO podrán extenderse a otros bienes que no se encuentren inmersos dentro de esta reglamentación.
Igualmente emitió el memorando 000054 del 25 de marzo de 2020 en el cual fijo unas medidas de flexibilización de procesos aduaneros. De este modo, se estableció que frente al tramite de declaración de importación se podrían presentar los documentos requeridos en
formato digital, también los documentos necesarios en el curso de las operaciones aduaneras en los puertos y direcciones seccionales de la entidad. Estipulo que se debía dar prioridad a las operaciones relacionadas con productos alimentarios o perecederos incluyendo medicamentos y equipo medico para atender la crisis generada por la pandemia.
La OALI mediante el oficio Oficio OALI 2-2020-016287 se manifestó frente a los aranceles de aduanas para la importación de medicamentos, dispositivos médicos y reactivos químicos entre otros y estipulo que si el medicamento o insumo medico quirúrgico no se encontraba relacionado en la lista de medicamentos esenciales para atender la emergencia sanitaria por ser un medicamento para otro uso por ejemplo dermatológico, su exportación no se encontraba restringida. En este caso se podía entonces adelantar el tramite de exportación frente a la DIAN estableciendo que no se requiere de autorización porque no son bienes esenciales para atender el COVID-19.10 Este concepto es relevante toda vez que las restricciones a las exportaciones aplicaran únicamente para los medicamentos requeridos en virtud de la emergencia sanitaria y no para aquellos que cumplen con una finalidad diferente.
2. Análisis en materia de comercio internacional
El GATT estableció el sistema multilateral de comercio y podría decirse que es la base del comercio internacional ya que permite facilitar la negociación entre países y define los términos de los tratados y demás figuras jurídicas que rigen las relaciones comerciales internacionales entre los mismos. El GATT es utilizado como fundamento normativo en los decretos que fueron expedidos por el gobierno colombiano y es citado de igual manera en los TLC que se celebran entre los países con el objetivo de someterse y regirse a lo dispuesto en el texto.
El articulo XI del GATT de 1994 es la disposición principal que regula las restricciones cuantitativas. El ámbito de aplicación de esta disposición comprende todas las prohibiciones o restricciones que los miembros de la OMC han aplicado o mantenido en relación con la importación o la exportación de mercancías11. Estas prohibiciones o restricciones pueden aplicarse mediante contingentes, procedimientos para el tramite de licencias de importación o exportación, o por medio de otras medidas. Aunque en el articulo XI del GATT se prevé la eliminación general de las restricciones cuantitativas, esta permitido aplicar estas restricciones en determinadas circunstancias ya que les permite por ejemplo aplicarlas temporalmente para prevenir o aliviar escasez crítica de alimentos u otros productos esenciales.12
La jurisprudencia de la OMC analiza este articulo resaltando tres puntos principales; primero que sea una medida temporal, segundo que busque prevenir una escasez y por último que se trate de productos esenciales. En primer lugar y respecto del termino “temporalmente” se define como algo destinado a durar solo por un tiempo limitado o no permanente, para suplir una necesidad pasajera13, el termino “esencial” se define como absolutamente indispensable o necesario, el parágrafo 2 (a) del articulo XI se refiere a la escasez critica de productos alimenticios o productos absolutamente indispensables o necesarios. Cuando se incluye en el articulo la palabra “productos alimenticios” se proporciona un ejemplo de lo que podría ser considerado como un producto esencial para el miembro exportador pero no esta limitando el alcance de otros productos esenciales.14 En este caso por ejemplo, es esencial el tapabocas porque se estaba en medio de una coyuntura que obligaba hacer uso del mismo en espacios públicos dado que era el medio idóneo para evitar la propagación del virus. Pasando a considerar el significado del termino “escasez critica” observamos que el sustantivo escasez se define como deficiencia en la cantidad y el adjetivo “critico” se define como perteneciente a una crisis; que impliquen riesgo, la crisis describe un punto de inflexión, una etapa de vital importancia, un momento de problemas, de modo que cuando nos referimos a escasez critica hablamos de aquellas deficiencias en la cantidad que es crucial o que llegan a un punto de vital importancia15. Así pues, como estábamos en medio de una pandemia y se requerían diversos equipos médicos y productos para evitar la propagación se debían tomar medidas idóneas para evitar que los países entraran en una deficiencia de aquellos productos que se volvieron fundamentales.
En el articulo XX del GATT se estipula que se pueden adoptar medidas que no constituyan un medio de discriminación arbitrario o injustificable ni una restricción encubierta al comercio internacional si se requiere, por ejemplo, como lo estipula el numeral (b) para proteger la salud y vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales.
La jurisprudencia de la OMC respecto del articulo XX ha dicho que se debe realizar una prueba de dos niveles o two tiered test16 para determinar si la medida adoptada esta justificada en virtud de esta disposición, primero la medida debe estar diseñada para proteger la vida o la salud de humanos, animales o plantas y segundo la medida debe ser "necesaria" para cumplir ese objetivo político.17
Sin embargo, es necesario distinguir el análisis del artículo XX (b) del artículo XI: 2 (a). El enfoque adoptado en estos casos es distinto por dos razones. Primero, la prueba de necesidad bajo el Art. XX (b) abarca un alcance temporal amplio y no se limita a las medidas aplicadas "temporalmente", como es el caso en virtud del artículo XI: 2 (a) ya que este mismo dice explícitamente que se podrá prohibir o restringir la exportación temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos en el país exportador y estos dos requisitos no aplican en el caso del articulo XX (b).
La ausencia de las limitaciones explícitas que tiene el articulo XI: 2 (a) sugiere que las restricciones cuantitativas relacionadas con COVID-19 tienen una mayor probabilidad de estar justificadas en virtud del articulo XX (b). Otras medidas a largo plazo pueden estar cubiertas por el artículo XX (b) pero excluidas del artículo XI: 2 (a). Por ejemplo, a medida que la práctica científica evoluciona y se logra identificar las causas y los orígenes del COVID-19 y se da un desarrollo de medicamentos y vacunas para combatir el virus, los países pueden ver un aumento en la demanda de equipos médicos o insumos necesarios para proteger en general su salud pública a largo plazo. Las restricciones a la exportación sobre esos productos pueden estar justificadas con arreglo al apartado b) del artículo XX, incluso si el Miembro exportador no se enfrenta a una "escasez crítica" de esos productos y las restricciones en cuestión no se aplican "temporalmente".18 Por lo tanto, el Art XX (b) responde a diferentes contextos en los países, con una población demográfica variada y niveles de infraestructura de salud pública que requieren diferentes enfoques a largo plazo para garantizar la salud pública en respuesta al COVID-19 así pues podría decirse que se contempla bajo este articulo una variedad mas amplia de circunstancias19.
De esta manera, las medidas adoptadas estarían comprendidas en el apartado b) del artículo XX, que permite a los Miembros adoptar medidas "necesarias para proteger la vida o la salud de las personas, los animales o los vegetales" que, de otro modo, infrinjan sus obligaciones en el GATT. Como cuestión preliminar, es claro que estas prohibiciones se han instituido con el objetivo de proteger vidas frente a la pandemia COVID-19.
En general estos instrumentos lo que buscan es regular la imposición de este tipo de medidas de forma no discriminatoria ni excesivamente restrictiva del comercio, de este modo, y de acuerdo a mi punto de vista, esto permite que los países actúen dentro de un margen de libertad regulada frente a los productos que comercializan y tomen decisiones determinantes que aunque podrían llegar a entenderse perjudiciales en el marco internacional si están justificadas y se enmarcan dentro de las excepciones estipuladas serán validas.
3. ¿Son estas medidas violatorias de los TLC que ha firmado Colombia con otros países?
Al ahondar en los tratados de libre comercio que Colombia tiene con otros países, podemos identificar que estos no se violan en virtud de los artículos que prevén la restricción a las exportaciones con base en el articulo XI del GATT. De este modo identificamos que esta situación se presenta en el articulo 3.7 del TLC que tiene Colombia con el Salvador y Honduras, en el cual se consagra expresamente que: “ninguna parte adoptará o mantendrá alguna prohibición o restricción a la importación de cualquier mercancía destinada al territorio de otra parte, excepto lo previsto en el articulo XI del GATT 1994”. La misma situación se presenta en el TLC con Costa Rica en su articulo 2.8 y en el TLC de Alianza Pacifico en su articulo 3.6.
Otra es la situación cuando revisamos el tratado de Mercosur, el cual consagra en el artículo 6 del título segundo que: “Las partes signatarias no mantendrán ni introducirán nuevas restricciones no arancelarias a su comercio reciproco. Se entenderá por “restricciones” toda medida o mecanismo que impida o dificulte las importaciones o exportaciones de una parte signataria, salvo las permitidas por las Organización Mundial del Comercio, en adelante OMC.”
Como consecuencia de lo anterior me permito concluir que efectivamente no se violan los tratados toda vez que en los decretos expedidos por el gobierno se estipula que las medidas adoptadas se acogen con base en los artículos XI y XX del GATT, el cual reza como una clara excepción en los primeros tratados de libre comercio analizados y en el de Mercosur se consagra que se podrá restringir si esta permitido por la OMC, razón por la cual las medidas adoptadas por Colombia caben de acuerdo con los TLC, dentro de los escenarios en los cuales es permitido restringir la exportación o importación de algún producto.
4. Conclusión
En conclusión, respecto de las medidas adoptadas por parte del Gobierno colombiano es posible afirmar que no fueron arbitrarias ni injustificadas. Estas medidas lograron que se beneficiara principalmente la población en materia de salubridad con razón a que se garantizo la disponibilidad de los bienes que se requerían para prevenir y tratar el COVID19. Respecto de la restricción del comercio, se restringieron las exportaciones de bienes esenciales para prevenir y tratar el COVID-19 a través del decreto 462 del 2020 que afecto medicamentos y bienes como guantes y alcohol ya que se buscaba la distribución priorizada de estos productos, la finalidad era abastecer el sistema de salud colombiano con los insumos necesarios para poder atender a los pacientes que lo requerían y salvar en la medida de lo posible el mayor numero de vidas.20
Considero que las prohibiciones y restricciones a la exportación, aplicadas por los países que son considerados grandes exportadores, pueden reducir a corto plazo los precios internos de los productos en cuestión a la vez que aumentan la disponibilidad interna. Sin embargo, esta estrategia puede resultar peligrosa a largo plazo ya que las medidas reducen el suministro mundial de los productos anteriormente mencionados, pero también afectan la importación respecto de los países sin capacidad para fabricar estos productos.
No obstante, el hecho de que se creen mecanismos que permitan la exportación de ciertos bienes bajo unos requisitos específicos o si se respetan situaciones jurídicas consolidadas ( como por ejemplo si ya se había celebrado un acuerdo en el que se aseguraba la venta de uno de estos bienes), se puede mantener estable el comercio y proteger también a los países que no son productores del desabastecimiento. En vista de lo anterior, considero que a pesar de que debe prevalecer el interés común para tomar las medidas comerciales apropiadas y responder a momentos de crisis las medidas adoptadas fueron las idóneas para evitar que se presentara una catástrofe aún mayor. En todo momento se busco salvaguardar la salud de las personas que presentaban mayor riesgo al interior de los países y esto queda demostrado con las decisiones adoptadas por Colombia para frenar los efectos adversos que podría generar el virus. Es claro que fue una contingencia que puso a prueba la capacidad de reacción de los gobernantes para evitar situaciones de conmoción y generar cierto grado de tranquilidad entre sus nacionales.
Notas al pie de página:
1 Organización Mundial del Comercio, 2021.
2 Banco Mundial, 2020.
3 Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2020 4 Morales, 2020.
5 Organización Mundial del Comercio, 2020.
6 Organización Mundial del Comercio, 2020.
7 Organización Mundial del Comercio, 2020. 8 De la Dehesa, G., 2015.
9 Organización Mundial del Comercio, 2020.
10 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2020.
11 Organización Mundial del Comercio, 2021.
12 Organización Mundial del Comercio, 2021
13 WTO ANALYTICAL INDEX, GATT 1994 – Article XI (Jurisprudence)
14 WTO ANALYTICAL INDEX, GATT 1994 – Article XI (Jurisprudence)
15 WTO ANALYTICAL INDEX, GATT 1994 – Article XI (Jurisprudence)
16 WTO ANALYTICAL INDEX, GATT 1994 – Art XX (Jurisprudence)
17 Ochoa, J. 2012.
18 Siddharth S Aatreya, 2020.
19 Siddharth S Aatreya, 2020.
20 Salcedo,M. et al, 2020.
REFERENCIAS
Resolución 457 de 02 de abril de 2020 “Por medio de la cual se establece el mecanismo para priorizar la distribución y venta, al por mayor y al detal, de los productos señalados
20 Salcedo,M. et al, 2020.
en los Decretos 462 y 463, ambos de 2020, así como la autorización para exportación de los productos restringidos por el Decreto 462 de 2020”
Concepto 485 de 2020 “Por medio del cual se esclarece el detalle de los bienes que se encuentran exentos en el articulo No 1 del Decreto 551 del 15 de abril de 2020”
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Decreto 410 del 16 de marzo de 2020. “ Por el cual se modifica el arancel de aduanas para la importación de productos necesarios para afrontar la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19”
Resolución 00445 de 27 de marzo de 2020. “Por medio de la cual se establecen precisiones respecto a la debida aplicación de los artículos 1, 4 y 7 del Decreto 462 de 2020”
Decreto 881 del 25 de junio de 2020. "por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de operaciones de comercio exterior y se dictan otras disposiciones para mitigar los efectos causados por la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID- 19".
Decreto 1085 del 2020 “por el cual se modifica parcialmente el Arancel de Aduanas para establecer unos desdoblamientos, se crea una Nota Complementaria Nacional y se dictan otras disposiciones.”
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