Tema 5 - Sophia Baquero Duarte

 

Enfrentando medidas antidumping: batalla Brasil – Argentina y la Resolución ME 574/2000

I. INTRODUCCIÓN

Tanto a nivel local como internacional existen mercados especializados de ciertos bienes, un país puede ser bueno produciendo acero, mientras otro se especializa en flores. Este concepto es sumamente importante en el comercio internacional debido a que los países se necesitan unos a otros para obtener un mercado robusto y completo con la mejor eficiencia posible.

Conociendo la importancia de la cooperación internacional, los países han celebrado tratados de libre comercio, acuerdos comerciales, entre otros. Esto, con el fin de crear alianzas económicas y así poder facilitar el intercambio de bienes entre países, además de sujetarse a regulaciones que benefician a los mismos.

No obstante, es inevitable que se presenten conflictos entre países por diversas situaciones, una de ellas es el Dumping. Para corregir esta situación, se crearon las denominadas medidas antidumping, las cuales no solo están permitidas por la Organización Mundial del Comercio (en adelante, OMC), sino que se encuentran establecidas en el artículo VI del GATT y el Acuerdo Antidumping. Asimismo, los países tienen su propia regulación en virtud de los tratados que celebran, en Colombia, por ejemplo, la investigación por Dumping se inicia ante la Secretaria General de la CAN.

En el mundo, han existido diversos casos de Dumping, como el de acero de China, el de Salmon de Noruega, entre otros, pero, uno muy cercano fue el de Brasil y Argentina en el caso de las exportaciones de pollo entero proveniente de Brasil. Este caso surgió a raíz de la Resolución ME 574/2000 por medio de la cual Argentina aplica medidas antidumping a Brasil como resultado de una investigación por dumping concerniente a la carne de pollo entero exportada. Brasil no estuvo de acuerdo con esta decisión y acudió al Tribunal Arbitral constituido con el Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias en el Mercosur.

Al respecto, surgen distintos cuestionamientos interesantes, en el presente ensayo se abordará uno de ellos ¿las medidas antidumping establecidas por Argentina constituyen una restricción injustificada en el mercado internacional?. Para responder a la misma, en primer lugar, se explicará qué es el Dumping, las medidas antidumping y toda su regulación. En segundo lugar, se estudiará a fondo el caso Argentina – Brasil. En tercer lugar, se aterrizará el caso en productos Colombianos y, por último, se responderá a la pregunta planteada, estableciendo la tesis de que, las medidas no fueron restrictivas en el mercado de pollos exportados por Brasil, pero en general son muy agresivas. 

II. DEFENSA COMERCIAL: MEDIDAS ANTIDUMPING

A nivel internacional se prevén mecanismos de defensa comercial para contrarrestar las irregularidades causadas por el mercado que provocan daño a los países. Existen 3 medidas de defensa comercial internacional: medidas antidumping, medidas compensatorias y las salvaguardas (OMC, 2013). Debido a que el tema central del presente ensayo son las medidas antidumping, no se profundizara sobre las demás.

Para entender las medidas antidumping es necesario clarificar que es el dumping. Este último hace referencia a una situación de discriminación internacional de precios (OMC), es decir, existe dumping en un producto cuando se comparan dos valores: (i) el precio del producto en el mercado del país importador (valor normal) y, (ii) el precio del producto exportado (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo). Además, la diferencia entre estos dos valores debe ser superior al 2%.

Cuando, como resultado de esta comparación, se evidencia que el precio del producto exportado es menor al precio del mismo producto en el mercado del país importador, y esta diferencia supera el 2%, se considera que hay dumping. Por ejemplo, China exporta láminas de acero a Estados Unidos, el precio de estas láminas en Estados Unidos es de $20 dólares por lámina y China las está vendiendo a $ 14 dólares. En este caso, existe dumping respecto a las láminas debido a que el precio al que vende China es inferior a lo que valen en Estados Unidos.

Ante este caso, es importante entender que el dumping no está prohibido, pues no siempre este comportamiento de precios atiende a prácticas anticompetitivas y puede que se dé por las condiciones mismas del mercado, por ejemplo, que a China le salga más barato producir y por ende, lo vende más barato. No obstante, la naturaleza del dumping afecta la economía y el mercado nacional, por lo que los países han regulado los derechos antidumping.

Principalmente, se regula en el artículo VI del GATT y en el Acuerdo Antidumping de la OMC, aunque, los países pueden incluir sus propias regulaciones en tratados, como lo es el Acuerdo de Cartagena y la CAN para Colombia o la regulación MERCOSUR para sus países miembros.

El artículo VI del GATT en primera medida establece lo que ya se mencionó, el dumping no está prohibido como tal, no obstante, se pueden aplicar medidas antidumping cuando por el dumping exista: (i) daño importante a una rama de producción existente, (ii) amenaza de daño importante a una rama de producción existente o (iii) retrasa de manera importante la creación de una rama de producción nacional, y se pueda demostrar el nexo causal entre el dumping y alguna de estas tres situaciones.

Estas medidas, buscan principalmente contrarrestar o impedir el dumping y consisten en establecer una suma adicional a la importación de los productos dumping, siempre y cuando, esta suma no exceda el margen de dumping, es decir, la diferencia de precio entre los productos del mercado nacional y los productos importados.

Ahora bien, es importante destacar que, en principio, las medidas antidumping representan restricciones al comercio al crear obstáculos para la libre circulación de bienes, uno de los propósitos fundamentales que lleva a los países a celebrar tratados. Además, incentivan a tener un régimen proteccionista con los productos nacionales. No obstante, se justifica su aplicación por la necesidad de defender la competencia, por un lado, procura que se ejerza la competencia de manera leal y razonable y, por otro lado, evita que los consumidores no dependan de una fuente única de suministro extranjera.

En el mismo sentido, el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT o también llamado Acuerdo Antidumping, refuerza las regulaciones que trae este artículo de manera detallada, para efectos de este ensayo se analizarán las más relevantes. En primer lugar, hace explícito el hecho de que los productos comparables para establecer si hay dumping deben ser idénticos o similares. En segundo lugar, establece que para imponer una medida antidumping no solo basta con los requisitos mencionados, sino que se debe tener siempre una investigación iniciada relativa a establecer si hay dumping o no por parte de autoridades nacionales competentes (dependerá de cada país)

Por último, consagró que el daño se mide de acuerdo a un examen objetivo que comprenda, por un lado, el volumen de las importaciones objeto de dumping y su efecto en los precios de productos similares en el mercado interno y, por otro lado, los efectos consiguientes de esas importaciones sobre los productores nacionales de tales productos. 

III. CASO: BRASIL – ARGENTINA Y LA RESOLUCIÓN ME 574/2000

El caso Brasil – Argentina es adecuado para estudiar y analizar el dumping y las medidas antidumping. El conflicto empezó, porque las empresas avícolas de Argentina pidieron a las autoridades argentinas iniciar una investigación por presunto dumping en la exportación proveniente de Brasil de pollos congelados. La investigación dio como resultado la existencia de un margen de dumping del 8,19% entre los precios FOB1 y el valor normal de los pollos en Argentina. También establecieron que este dumping provocaba un daño a la industria nacional. Como consecuencia, se expidió la Resolución ME 574/2000 mediante la cual impusieron medidas antidumping a los pollos de Brasil por 0.92 centavos de dólar por kilogramo, hasta 0.98 centavos de dólar por kilogramo.

1 El precio FOB, es el precio de venta de los bienes embarcados a otros paıś es (DANE)

Brasil acudió al Tribunal Arbitral del Mercosur alegando que Argentina aplica a gran escala derechos antidumping, usándolos para generar un proteccionismo en su mercado nacional. Además, establece que la Resolución ME 574/2000 y la investigación que la antecedió no son compatibles con la normativa Mercosur sobre investigación y aplicación de derechos antidumping en el comercio entre los Estados Partes del Mercosur (en adelante, EPM). A su criterio, la normativa que debió seguir fue la Decisión CMC 11/97 que se refiere al marco normativo de la defensa contra importaciones objeto de dumping en el mercado Mercosur.

Por otro lado, Argentina rechazó todos los argumentos presentados por Brasil y defiende lo que hizo debido a que, al no existir regulación vigente en el Mercosur sobre las investigaciones de dumping, se aplica la legislación nacional. Respecto a la imposición de medidas antidumping, establece que tanto las medidas intrazona como extrazona2 están sujetas a la legislación nacional y no por las normas que cita Brasil.

2 Según el Decreto No. 466 de 1995 de Uruguay, el comercio intrazona se refiere al intercambio de productos entre los EPM, y el comercio extrazona se reIiere al intercambio de productos con todos aquellos paıś es no integrantes del Mercosur

Al respecto, el Tribunal desarrolló el caso a través de dos cuestionamientos principales. El primero fue ¿Hay normas Mercosur que regulan expresamente la investigación de dumping y la aplicación de medidas antidumping en el comercio intrazona?. Antes de mencionar cuál fue la respuesta del Tribunal, es importante tener claros que los EPM se rigen principalmente por el Tratado de Asunción, el cual, se complementa por el Protocolo de Ouro Preto (en adelante, POP), que establece la estructura institucional del Mercosur.

Teniendo claro esto, el Tribunal concluyó en el primer punto, que en efecto, no existe normativa vigente de investigación por dumping y medidas antidumping en el Mercosur. Lo anterior, en cuanto a que, el POP estableció órganos del Mercosur de naturaleza intergubernamental con capacidad decisoria obligatoria para los EPM, siempre que todos los países la hayan incorporado según su legislación interna. En este sentido, no era aplicable la Decisión CMC 11/97 alegada por Brasil, pues la misma no ha sido incorporada por Paraguay ni Uruguay.

El segundo cuestionamiento fue ¿Si no hay normas Mercosur que regulen expresamente esta materia ¿cuál es la consecuencia? ¿Qué régimen jurídico se aplica?. Ante esto, si bien no hay normativa vigente de antidumping en el Mercosur, existe otra normativa que sirve para resolver el conflicto, como es el Tratado de Asunción (en adelante, TA), el POP, las regulaciones de la Unión Aduanera, etc, por lo que no es aplicable la legislación nacional de cada país.

El TA reitera lo que se ha dicho en el presente ensayo, cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier otra naturaleza, mediante la cual un EPM impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco está prohibida, pues, la liberación comercial es la piedra angular en un tratado, y si bien hay excepciones, están estrictamente regladas. El TA no autoriza medidas unilaterales bajo la legislación nacional con el fin de inhibir importaciones por el dumping intrazona, por el contrario, establece una alternativa de coordinar políticas nacionales y elaborar normas comunes sobre competencia comercial. Además, se ha dicho que si se aplican medidas antidumping intrazona, cuando no hay norma expresa habilitante para esto, se está ante una violación del principio de la libre circulación de bienes.

El Tribunal también resalta que se pueden reemplazar las medidas antidumping por un régimen de defensa de la competencia, esto sería la solución más adecuada para los mercados integrados. Sin embargo, aplicar esto es difícil, pues se debería aplicar en igualdad de oportunidades, es decir, quitar la protección arancelaria que tenga un país extranjero, además de tener autoridades comunes que apliquen las reglas de defensa de la competencia, cosa que Mercosur no ha hecho.

Aplicando lo anterior al caso concreto de Argentina, el Tribunal no encontró ningún tipo de irregularidades en la investigación de dumping, pues la misma tuvo en cuenta datos de 4 empresas de pollo exportadoras que presentaron informes, las cuales representan el 40,48% del volumen de exportaciones a Argentina. También, hubo publicidad, acudieron empresas brasileñas al procedimiento y no hay exclusión de información.

En resumen, el Tribunal encontró que si bien no hay normativa vigente de Mercosur relativa a las investigaciones de dumping y medidas antidumping intrazona, existe otra normativa que sirve para resolver el conflicto (TA, UA) por lo que no es aplicable la legislación nacional de cada país como manifestó Argentina. Sin embargo, le dio la razón a este último al decir que el procedimiento de investigación y las medidas antidumping no tienen irregularidades y no son restrictivas de la libre circulación de bienes en el ámbito del Mercosur. 

IV. HIPOTESIS CASO EN COLOMBIA

Debido a que Colombia es miembro de la OMC, le aplica la regulación del artículo VI del GATT y del Acuerdo Antidumping. Asimismo, al ser miembro de la Comunidad Andina de Naciones (en adelante, CAN) está sometido al Acuerdo de Cartagena por medio del cual se crea la CAN y concretamente en el artículo 93 establece que se adoptarán normas indispensables para prevenir o corregir las prácticas que puedan distorsionar la competencia (como el dumping). Así, se adoptaron las siguientes decisiones.

La decisión 283 reitera la normativa general sobre dumping. Adicionalmente, establece el procedimiento a seguir en caso de dumping. El país miembro o las empresas con interés legítimo pueden presentar la solicitud para iniciar investigación ante la Secretaria General de la CAN cuando es otro país miembro el que está exportando productos con dumping, en caso contrario, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es el adecuado para iniciar investigaciones frente a países no miembros (D. 1794/20).

La decisión 456 añade que, para determinar el valor normal de un producto similar o idéntico al producto exportado se utilizaran las ventas de ese producto similar, siempre que dichas ventas representen mínimo el 5% de las ventas del producto en el país, podrá usarse un porcentaje menor si los precios se consideran representativos del mercado. También, establece la regla de “mejor información disponible” que consiste en que los países miembro y las empresas interesadas deben proporcionar la información requerida para la investigación, si no lo hacen, la Secretaria podrá dar por hecho aspectos que obren en el expediente y de los que tenga conocimiento. Por último, el Decreto 1794/2020 es más específico en la regulación de dumping respecto al caso colombiano.

Dicho esto, se analizará la situación hipotética en que, la investigación por dumping se hubiera dado por productos exportados desde Colombia a Argentina. Antes que nada se debe decir que ni Argentina hace parte de la CAN, ni Colombia hace parte de Mercosur, en este sentido ¿Qué regulación aplicaría para las medidas antidumping?.

El 21 de julio de 2017, los miembros de la CAN suscribieron con los miembros de Mercosur el Acuerdo de Complementación Económica No.72 (en adelante, ACE No. 72) mediante el cual se busca una cooperación e integración económica y física para tener un área de libre comercio, el acuerdo consagra principios como trato nacional, nación más favorecida, entre otros (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo). El artículo 14 del Acuerdo en comento establece que la aplicación de medidas antidumping se regirán por las respectivas legislaciones de las partes signatarias.

En este sentido, en Colombia la autoridad competente para iniciar la investigación para países no miembros de la CAN según el Decreto 1794 de 2020 es el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En Argentina, sería la autoridad competente nacional que tenga para tal efecto. Ante esto, Colombia podrá acudir ante el Órgano de Solución de Disputas de la OMC, a diferencia de Brasil que acudió al Tribunal de Mercosur. La normativa entonces, es el artículo VI del GATT, el Acuerdo Antidumping y el Acuerdo ACE No.72.

Colombia deberá defenderse alegando que no hay dumping, o que habiéndolo, el margen es inferior al mínimo, no produce un daño o amenaza de daño a la producción nacional o que no hay un retraso importante en la creación de una rama de producción nacional. Además, se tiene un argumento fuerte y es que, el objetivo principal del acuerdo ACE No.72 es la libre circulación de bienes en esta zona y las medidas son completamente contrarias a este objetivo. Aunque, lo más probable es que Colombia siga la misma suerte de Brasil.

Como se dijo, el anterior fue un caso hipotético, ahora se analizara un caso real. Brasil, a través del Secretario de Comercio (SECEX), es decir, a través de su autoridad nacional competente (como en el caso hipotético haría Argentina), inició investigación por dumping contra Colombia por el policloruro de vinilo (PVC), esta arrojo como resultado un margen de dumping de 26,5%, lo que provocó que las ventas nacionales disminuyeran y, en consecuencia, impusiera medidas antidumping al producto colombiano. 

V. ANÁLISIS CRTITICO CASO BRASIL – ARGENTINA

Así pues, en el presente se comparte la opinión del Tribunal. En primer lugar, la justificación de las medidas antidumping, que son en principio restrictivas, radica en la necesidad de defender la competencia, pues procura que se ejerza la competencia de manera leal y razonable. En segundo lugar, evita que los consumidores dependan únicamente de una fuente extranjera, evitando la desaparición de suministros nacionales. Por último, según los datos arrojados por el Tribunal, las empresas exportadoras de Brasil tenían un mercado importante en Argentina y participaron con sus datos en la investigación de dumping realizada por este.

Entonces, volviendo a la tesis, es cierto que en el caso concreto las medidas antidumping no fueron restrictivas del mercado, pero, se debe aclarar que existen otros mecanismos menos lesivos y más justos en la materia, como la defensa de la competencia. Pues es claro, que dichas medidas son contradictorias con el propósito principal que lleva a los países a realizar tratados, esto es: la libre circulación de mercaderías sin obstáculos. 

FUENTES

• OMC. Información técnica sobre las medidas antidumping. (s.f.). https://www.wto.org/spanish/tratop_s/adp_s/adp_info_s.htm

• OMC. Nota informativa: Antidumping, subvenciones y salvaguardas. (2013). https://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/mc9_s/brief_adp_s.htm

• Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994. (1994)

• Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Artículo VI. (1947).

• Barbosa, J. (2023). INTERPRETACIOn N DE TRATADOS Y ACUERDOS COMERCIALES:

  CONTENIDO,ANAnLISISYAPLICACIOnN.[Manuscritoenpreparación].

• Departamento Administrativo de Seguridad. Preguntas frecuentes. Recuperado de:

  https://www.dane.gov.co/files/faqs/faq_comex.pdf

• Decreto No. 466/1995 [Presidente de la República de Urugay]. APROBACION DE LA

  NOMENCLATURA COMUN DEL MERCOSUR - ARANCEL EXTERNO COMUN. 29 de diciembre de 1995. Recuperado de: https://www.impo.com.uy/bases/decretos/466- 1995#:~:text=A%20los%20fines%20de%20este,pa%C3%ADses%20no%20integra ntes%20del%20Mercosur.

• Protocolo de Ouro Preto (Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR. Recuperado de: https://www.mercosur.int/documento/protocolo-ouro-preto-adicional-tratado- asuncion-estructura-institucional-mercosur/

• Tribunal Arbitral - Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias en el Mercosur. República Federativa de Brasil v. República Argentina. Arbitro Presidente Juan Carlos Blanco. 21 de mayo de 2001.

• Ministerio de Industria y Comercio de Paraguay (2015). DEFENSA COMERCIAL EN EL MERCOSUR

• Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia. Mercosur No.72 Colombia Mercosur.