Tema 1 - María Isabella Salcedo Franco

 Pontificia Universidad Javeriana                                         

Facultad de Ciencias Jurídicas          

Derecho Económico Internacional 

Alumna María Isabella Salcedo Franco

 

El Desafío Global del Plástico: Colombia y las Implicaciones del próximo tratado global

 

Introducción

En tan solo seis décadas, la producción masiva de plástico ha experimentado un crecimiento exponencial, alcanzando una cifra de 8,300 millones de toneladas métricas, la mayoría de las cuales se destinan a productos desechables que, lamentablemente, terminan como residuos (National Geographic, 2017). Además, es preocupante que el plástico pueda tardar más de 400 años en degradarse, por lo que la mayor parte de este material todavía existe en alguna forma (ibíd).

 

Según un estudio reciente publicado en la revista científica Science Advances, de las 8.300 millones de toneladas métricas de plástico producidas en todo el mundo, aproximadamente 6.300 millones de toneladas se han convertido en desechos (National Geographic, 2017). De manera alarmante, solo el 9% de estos desechos ha sido reciclado, mientras que la abrumadora mayoría, un 79%, se está acumulando en vertederos o degradándose en entornos naturales, convirtiéndose en basura (ibíd). Esta situación conlleva serias implicaciones, ya que una gran parte de estos desechos termina contaminando nuestros océanos, que se han convertido en el "sumidero final" de esta crisis ambiental.

 

Además, se debe tener en cuenta que la exposición a los plásticos puede tener efectos adversos en la salud humana, potencialmente afectando la fertilidad y alterando la actividad hormonal, metabólica y neurológica (Flaws, y otros, 2020). A este problema se suma la preocupante práctica de la quema no regulada de plásticos, la cual contribuye significativamente a la contaminación del aire (ibíd).

 

Si las tendencias actuales persisten, se estima que para el año 2050, habrá alrededor de 12 millones de toneladas métricas de plástico en vertederos (National Geographic, 2017). Esta cantidad es 35.000 veces más pesada que el Empire State Building en Nueva York (ibíd). Frente a esta alarmante realidad, resultaba imperativo tomar medidas inmediatas. Afortunadamente, el 2 de marzo de 2022, la Asamblea de las Naciones Unidas aprobó una resolución histórica con el propósito de poner fin a la contaminación por plásticos y establecer un acuerdo legalmente vinculante para 2024, como informó el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en su informe del 2022 (UNEP, 2022). 

En este contexto, este escrito persigue tres objetivos fundamentales. En primer lugar, proporcionar un contexto sobre las negociaciones relacionadas con la implementación de este acuerdo que busca poner fin a la contaminación por plásticos. En segundo lugar, definir la posición que Colombia debería adoptar en relación a dicho acuerdo. Y, por último, examinar la procedencia o admisibilidad de un tratado que regule un impuesto a los plásticos de un solo uso, así como considerar cómo se concilia, con la soberanía de Colombia.

1.     Las negociaciones a nivel internacional destinadas a erradicar la contaminación causada por plásticos

 

Desde el 2014, la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – en adelante ANUMA-, ha emitido cinco resoluciones relacionadas con la contaminación por plásticos. Por ejemplo, a través de la resolución EA.3/Res.7 se acordó la eliminación a largo plazo de la descarga de residuos y plásticos en los océanos (Perez, 2023). No obstante, la resolución 5/14 del 2 de marzo de 2022,  se destaca por su enfoque diferenciador, ya que "consolida los esfuerzos anteriores y actúa como un catalizador para estimular la regulación en países que han progresado poco en este tema, al mismo tiempo que fortalece las políticas en naciones que han avanzado más en esta materia (Perez, 2023). 

 

La mencionada resolución, titulada "Fin de la Contaminación por Plásticos: Hacia un Instrumento Internacional Jurídicamente Vinculante," establece la necesidad de crear un tratado global que aborde el ciclo completo de los plásticos, con la ambición de concluir las negociaciones antes de terminar el año 2024. Se ha programado que los negociadores se reúnan en cinco ocasiones entre 2022 y 2024 para definir los detalles de este instrumento legal (PNUD). La primera de estas reuniones tuvo lugar en noviembre de 2022 y contó con la participación de más de 2.300 delegados procedentes de 160 países (ibíd). La segunda ronda de negociaciones se llevó a cabo del 29 de mayo al 2 de junio de 2023 (PNUD).

 

En la primera reunión, todos los países expresaron su respaldo a la implementación de disposiciones vinculantes (Dopazo, 2023). En cuanto al alcance, también hubo consenso en la necesidad de abarcar todo el ciclo de vida del plástico, aunque no se logró un acuerdo unánime sobre la definición precisa de este concepto (ibíd). La coalición de países más comprometidos, como Noruega, defendió la idea de restringir la producción de plásticos y ciertos productos y aditivos químicos (Dopazo, 2023). Mientras tanto, naciones importadoras de petróleo, como Estados Unidos, China y Japón, abogaron por la implementación de planes de acción nacionales, siguiendo un enfoque similar al Acuerdo de París.

 

La segunda sesión concluyó con un mandato para que la Presidencia del INC, respaldada por la Secretaría, elabore un borrador cero del acuerdo antes de la próxima reunión programada en Nairobi, Kenia, para noviembre (Residuos Profesional, 2023). En su decisión, el INC solicitó a la Secretaría que invitara a los observadores a presentar propuestas antes del 15 de  agosto y a los miembros antes del 15 de septiembre (ibíd). Estas propuestas deberán abordar aspectos no debatidos en el INC-2, como los principios y el alcance del instrumento, para así informar el trabajo que se llevará a cabo durante el INC-3 (Residuos Profesional, 2023). 

 

2.     La posición de Colombia frente a un eventual tratado global destinado a erradicar la contaminación causada por plásticos

Dado que la Constitución Política de Colombia impone la obligación estatal de proteger el medio ambiente y conservar los recursos naturales, el país debe adoptar una postura proactiva en estas negociaciones (Art. 81, 1991).  Además, Colombia no está exenta de estos problemas: según un estudio desarrollado en el país, cada individuo consume 24 kilos de plástico anualmente y recicla solo el 20 % de más de 1.4 millones de toneladas de desechos plásticos generados (SANJUAN, 2023).

Dado que Colombia también es un importante contribuyente a la producción de desechos de plástico, el país ha implementado un plan nacional destinado a abordar el problema de los plásticos de un solo uso. Se promulgó la Ley 2232 de 2022, la cual establece medidas para la reducción gradual de la producción y consumo de ciertos productos plásticos de un solo uso. 

Sin embargo, Colombia no se ha limitado a buscar soluciones únicamente en su propio territorio. De hecho, el país fue copatrocinador de la tercera sesión de la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en la cual se aprobó la resolución histórica con el objetivo de poner fin a la contaminación por plásticos y establecer un acuerdo legalmente vinculante para el año 2024 (MinAmbiente, 2022). 

No está de más mencionar que Colombia se convirtió en miembro de la OMC el 30 de abril de 1995. Por tanto, surge la interrogante acerca de si lo que se acuerde en dicho tratado global destinado a poner fin a la contaminación por plásticos, es compatible con las disposiciones de la OMC. Es importante recordar que la OMC considera el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente como objetivos fundamentales, tal como se establece en el Preámbulo del Acuerdo de Marrakech (OMC). Por consiguiente, los Miembros de la OMC están en la obligación de actuar de manera que la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo sostenible se respalden mutuamente (ibíd).

En términos generales, las normas y principios fundamentales de la OMC, como el principio de no discriminación, han sido cruciales para establecer un marco que permite a los miembros formular y aplicar medidas destinadas a abordar preocupaciones ambientales (OMC). Sin embargo, surgen interrogantes sobre lo que ocurriría si tal acuerdo global, autorizara, por ejemplo, el comercio de plásticos únicamente entre los países signatarios, prohibiendo dicho comercio con países que no hayan suscrito el acuerdo (OMC). 

En principio, esta disposición podría ser incompatible con los principios de no discriminación, en particular con el principio de Nación Más Favorecida (OMC). De acuerdo con el principio de NMF, cualquier ventaja o privilegio otorgado por una parte contratante en relación con un bien o servicio debe ser concedido de manera inmediata e incondicional a todas las demás partes contratantes (ibíd). Este principio tiene el propósito de garantizar que las medidas ambientales no se apliquen de manera arbitraria y no constituyan una forma de proteccionismo encubierto (OMC). Sin embargo, este principio tiene ciertas excepciones, como por ejemplo, cuando hay de por medio países en vía de desarrollo, cuando se celebra un TLC, cuando hay uniones aduaneras, etc.

Asimismo, las normas de la OMC contemplan la posibilidad de que en determinadas circunstancias, los miembros puedan eximirse de sus obligaciones. Esto se refleja en el Artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el cual establece excepciones generales compuestas por dos condiciones acumulativas. Para que una medida ambiental, que podría ser incompatible con el GATT, se justifique bajo el Artículo XX, un miembro debe llevar a cabo un análisis dual para demostrar lo siguiente: en primer lugar, que la medida se ajusta, al menos, a una de las excepciones enumeradas en el artículo (como la detallada en el apartado g, las relativas a la conservación de recursos naturales), y en segundo lugar, que la medida cumpla con los requisitos establecidos en el párrafo introductorio. Esto implica que la medida no se aplique de manera que constituya "un medio de discriminación arbitraria o injustificable entre los países que se encuentran en situaciones similares" y que no constituye "una restricción encubierta al comercio internacional" (GATT, 1994 )

En consecuencia, si durante las negociaciones del tratado global destinado a poner fin a la contaminación por plásticos se establecen medidas que pudieran generar ciertas formas de discriminación, estas medidas podrían ser compatibles con las normativas de la OMC siempre y cuando estén relacionadas con la conservación de recursos naturales, no sean arbitrarias ni injustificables y no constituyan restricciones encubiertas al comercio internacional.

3.     La viabilidad de un tratado que regule un impuesto a los plásticos de un solo uso en Colombia

La propuesta de establecer un impuesto sobre plásticos de un solo uso tiene como objetivo desalentar su uso y promover alternativas más sostenibles. En el caso de Colombia, la implementación de dicho impuesto parece ser una estrategia viable para reducir el consumo de plásticos y fomentar la adopción de alternativas más respetuosas con el medio ambiente. De hecho, la más reciente reforma tributaria, la Ley 2277 de 2022, incluye en su artículo 51 la creación de un impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes (Art.51).

Según la ley mencionada, el sujeto activo del impuesto sobre productos plásticos de un solo uso es el Estado, mientras que el sujeto pasivo es el productor o importador, según corresponda (Art.51). No obstante, quedan exentos del impuesto los productores o importadores que presenten una certificación de economía circular para el producto en cuestión. El hecho generador del impuesto se origina en la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio de los productos plásticos de un solo uso empleados en el envasado o embalaje de mercancías (ibíd). En cuanto a la base gravable del impuesto, esta se calcula según el peso en gramos del envase o embalaje de plástico de un solo uso (Art.51). Finalmente, la tarifa del impuesto asciende a 0.00005 Unidades de Valor Tributario (UVT) por cada gramo del envase o embalaje (ibíd). 

El propósito de este impuesto es abordar parcialmente las externalidades negativas que surgen debido al uso extendido de plásticos de un solo uso, al mismo tiempo que avanza en el proceso de transición hacia una futura prohibición de estos productos desechables. En última instancia, se trata de una contribución nacional en favor del planeta.

Entonces, una vez que consideramos que Colombia, en ejercicio de su propia soberanía y mediante sus mecanismos legislativos internos, ha tomado la medida de imponer impuestos a los plásticos de un solo uso, surge la pregunta de qué sucedería si las negociaciones para un tratado global destinado a eliminar la contaminación causada por los plásticos de un solo uso condujeran a la implementación de un impuesto sobre estos materiales. 

Según Barbosa, por lo general, los Tratados de Libre Comercio (TLC) y la Organización Mundial del Comercio (OMC) no establecen impuestos ni los eliminan (Barbosa). Esto se respeta y reconoce como una excepción, considerando que la política fiscal y las necesidades económicas de cada estado son distintas, lo que preserva la soberanía tributaria que le corresponde a cada país (ibíd).  

Sin embargo, en algunos casos, se incluyen una serie de excepciones y condiciones que sugieren que, en ciertas situaciones, puede ser necesario, como parte del desarrollo de los propios Tratados de Libre Comercio (TLC), aplicar, considerar e incluso armonizar los impuestos y medidas tributarias que están en vigor en un país en relación con las obligaciones establecidas en tratados de esta índole (Barbosa). 

Esta situación se hace evidente en el caso concreto que estamos tratando. En primer lugar, a pesar de que normalmente las necesidades de cada estado son diversas, en este contexto nos enfrentamos a una necesidad de alcance global: la preservación del planeta y la prevención de la contaminación causada por los plásticos de un solo uso. Por tanto, nos encontramos en una circunstancia excepcional en la que un tratado podría aplicar y coordinar medidas fiscales para aquellos que sean signatarios del mismo.

Resuelto lo anterior, surge la pregunta sobre qué ocurriría con la reforma tributaria vigente si el tratado en cuestión optara por imponer un impuesto a los plásticos de un solo uso. Para abordar esta cuestión, es esencial considerar el concepto de supranacionalidad, el cual ya ha sido reconocido por la Corte Constitucional. Este concepto señala que la supranacionalidad implica que los países miembros de una organización ceden ciertas atribuciones que, a través de un tratado internacional, son asumidas por el organismo supranacional (Corte Constitucional, 1996). Este organismo adquiere la competencia para regular de manera uniforme en todos los países miembros sobre las materias específicas que le han sido transferidas (ibíd) . En otras palabras, se refiere a un ordenamiento jurídico internacional que ostenta una posición superior al sistema interno de los Estados que son parte del tratado (Servi). 

Asimismo, el concepto de supranacionalidad ha sido acogido por el Consejo de Estado. En su Concepto 11001-03-06-000-2016-00074-000, este tribunal señaló que dicho fenómeno se materializa cuando los estados, a través de un tratado internacional, deciden delegar competencias de sus órganos internos a los órganos comunes establecidos en dicho tratado (Consejo de Estado, 2016). Esto no entra en conflicto con la soberanía de los estados, ya que en el ejercicio de su soberanía, cada estado tiene la libertad de decidir qué competencias desea delegar. Por lo tanto, su capacidad para determinar sus tributos puede verse limitada si se firma un tratado internacional en ese sentido.

Dando continuidad a lo expuesto, resulta evidente que Colombia está profundamente comprometida con la preservación del planeta, como lo demuestra su adopción de numerosos impuestos destinados a favorecer el medio ambiente, como el impuesto a los plásticos de un solo uso. En este sentido, se considera que Colombia estaría dispuesto a ceder parte de su soberanía en aras de contribuir a un esfuerzo internacional mayor en nombre de la conservación del planeta. Esto se refleja en el hecho de que Colombia ya ha implementado medidas de este tipo a nivel nacional. Por tanto, Colombia podría considerar la posibilidad de ceder parte de su soberanía y suscribirse al tratado global en cuestión. 

Por último, para suscribir dicho tratado, es fundamental seguir un procedimiento específico de conformidad con la Constitución Política, que se detalla en los Artículos 150, 224 y 241. De acuerdo con las normativas mencionadas, una vez que se ha completado la etapa externa de negociación del tratado, comienza la fase interna. Esta fase interna se compone de las siguientes acciones: la aprobación del tratado por parte del Congreso de la República mediante una ley que lo ratifique y la revisión por parte de la Corte Constitucional (Barbosa). 

De acuerdo con el artículo 182 de la Constitución, el presidente de la República, en su calidad de jefe de Estado, o sus delegados, están facultados para negociar y celebrar tratados con otros Estados y entidades de derecho internacional, siempre y cuando estos tratados hayan sido previamente aprobados por el Congreso. El proceso de aprobación de un tratado es una de las funciones fundamentales del Congreso de la República, dado que este órgano legislativo representa los intereses del pueblo (Barbosa) . Sin embargo, a pesar de tener la facultad de aprobar o objetar los tratados comerciales, el Congreso no puede modificar su contenido (ibíd). Además, el Congreso tiene la opción de realizar exclusiones y establecer condicionamientos al contenido del tratado de acuerdo con su propio reglamento (GONZÁLEZ) . 

El procedimiento para la aprobación en el Congreso sigue el mismo proceso que una ley ordinaria, tal como lo estipula el artículo 157 de la Constitución (ibíd). Este proceso se compone de los siguientes pasos: (i) La publicación oficial del tratado por parte del Congreso antes de su remisión a la comisión respectiva, (ii) La aprobación en un primer debate durante una sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras, (iii) La aprobación en cada Cámara en un segundo debate, y (iv) La sanción por parte del Gobierno (Barbosa).

Además, los tratados internacionales están sujetos a un control de constitucionalidad que se lleva a cabo antes de su ratificación, después de la aprobación del Congreso y la sanción gubernamental (Barbosa). Este control de constitucionalidad se caracteriza por ser de carácter automático, lo que significa que, tras la sanción gubernamental de un tratado, el presidente debe remitirlo a la Corte Constitucional en un plazo de seis días. La Corte Constitucional procederá a analizar tanto los aspectos formales como los sustantivos del tratado y de su ley aprobatoria, comparándolos con el texto de la Constitución Política. De esta manera, se asegura no solo la supremacía de la Constitución, sino también el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano de conformidad con el principio pacta sunt servanda (Barbosa)

En consecuencia, el eventual tratado global que surja de las negociaciones destinadas a frenar la contaminación causada por el plástico a nivel mundial podría establecer impuestos de manera excepcional, en virtud del concepto de supranacionalidad que permite a los Estados delegar parte de sus competencias a una autoridad superior. Además, este tratado deberá seguir el proceso habitual de aprobación de todos los tratados, pasando por el Congreso y sometiéndose al control automático de la Corte Constitucional.

Conclusiones 

Si las tendencias actuales de producción masiva de plástico y la falta de reciclaje de estos desechos continúan, se proyecta que para el año 2050 habrá aproximadamente 12 millones de toneladas métricas de plástico en vertederos, lo que equivale a 35,000 veces el peso del Empire State Building en Nueva York (National Geographic, 2017). Sin embargo, el 2 de marzo de 2022, la Asamblea de las Naciones Unidas aprobó una resolución histórica con el objetivo de poner fin a la contaminación por plásticos y establecer un acuerdo legalmente vinculante para 2024. Hasta ahora, se han celebrado dos sesiones de negociaciones y el tratado muestra un gran potencial, pues la próxima sesión que contará con un borrador inicial del futuro tratado mundial destinado a preservar nuestro planeta.

Dado que la Constitución Política de Colombia impone la obligación estatal de proteger el medio ambiente y conservar los recursos naturales (Artículo 81, 1991), el país debe adoptar una postura proactiva en estas negociaciones.

Además, dado que Colombia es miembro de la OMC, está obligado a respetar los principios de no discriminación de esta organización. No obstante, el artículo XX del GATT establece una excepción, por lo que si durante las negociaciones del tratado global destinado a poner fin a la contaminación por plásticos se establecen medidas que puedan dar lugar a ciertas formas de discriminación y no se ajustan a las excepciones previstas en dicho principio, esas medidas podrían ser compatibles con las normativas de la OMC, siempre y cuando estén relacionadas con la conservación de recursos naturales, no sean arbitrarias ni injustificables y no constituyan restricciones encubiertas al comercio internacional (GATT, 1994 ). 

Finalmente, el eventual tratado global que emerja de las negociaciones destinadas a frenar la contaminación causada por el plástico a nivel mundial podría tener la facultad de establecer impuestos de manera excepcional, en virtud del concepto de supranacionalidad que permite a los Estados delegar parte de sus competencias a una autoridad superior. Además, este tratado deberá seguir el proceso estándar de aprobación de todos los tratados, pasando por el Congreso y sometiéndose al control automático de la Corte Constitucional.

 

 

 

 

 

 

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CHATGPT fue usado para mejorar ortografía y gramática.