COMERCIO
EXTERIOR Y RESPETO POR LOS DERECHOS LABORALES
Por:
Julianna Müller Giraldo
En el ámbito del comercio exterior actual, es cada vez
más frecuente la incorporación de un catálogo de derechos laborales en los
acuerdos comerciales suscritos entre países con el fin de garantizar su
protección efectiva en las legislaciones internas. Este fenómeno se manifiesta
claramente en las finalidades de este artículo, que son las siguientes:
primero, explicar cómo funciona el Consejo de Asuntos Laborales en el Tratado
de Libre Comercio o TLC suscrito entre Colombia y Estados Unidos hasta la fecha,
así como proyectar unas posibles expectativas; segundo, hacer un breve análisis
sobre el punto de contacto establecido
en Colombia, que es un órgano que funciona como puente entre
los actores del tratado y la sociedad de tal manera que esta última pueda ser
partícipe en la ejecución del acuerdo comercial; tercero,
determinar si en los Tratados de Libre Comercio suscritos entre Colombia y la
Unión Europea y entre Colombia y Canadá se han previsto o no un consejos de
esta naturaleza.
Aspectos generales
del Tratado de Libre Comercio suscrito entre Colombia y Estados Unidos
Las respectivas negociaciones entre Colombia y Estados
Unidos iniciaron en mayo de 2004 y fueron concluidas en noviembre de 2006 con
la firma de ambas partes; en el 2008 culminaron los trámites internos en
Colombia cuando la Corte Constitucional declaró su exequibilidad y en el
momento en que el acuerdo entró definitivamente en vigencia el pasado 15 de
mayo de 2012. La suscripción de este acuerdo ha tenido especial relevancia
económica en nuestro país. En este sentido, el diario Portafolio ha hecho un breve análisis en su pagina web sobre los
aspectos positivos del TLC con los Estados Unidos, destacando los siguientes
puntos:
“(i)
El TLC abre para Colombia el mercado más grande del mundo en bienes y
servicios; (ii) el TLC crea un marco
normativo de largo plazo, promoviendo así la inversión nacional y extranjera en
Colombia y; (iii) Estados Unidos es
el principal destino de las exportaciones colombianas, con 42% de participación[1]”.
Si bien el texto
del Tratado incluye medidas y propósitos relacionados con temáticas diversas, el
presente artículo se concentra solamente en el capítulo sobre los asuntos laborales, puesto que la
inclusión de un apartado de concesiones laborales en su articulado “es
indispensable para evitar ventajas desleales basadas en la desprotección del
trabajo en el comercio bilateral[2]”.
El Consejo de
Asuntos Laborales en el marco del Tratado de Libre Comercio suscrito entre
Colombia y Estados Unidos
El punto de partida es la estructura institucional prevista en el artículo 17, numeral 4, del
capítulo 17 del Tratado en cuestión. Esta norma se refiere al Consejo de Asuntos Laborales, órgano que
se crea “con el objetivo de
supervisar la implementación del acuerdo y resolver los inconvenientes y
discrepancias que surjan en el desarrollo y aplicación, a través de mecanismos
de cooperación que contribuyen a mejorar la observancia de las leyes laborales
y a intercambiar información sobre políticas, regulaciones y procedimientos
relacionados con la legislación laboral[3]”.
Adicionalmente los
representantes de los Ministerios encargados del área laboral de cada una de
las naciones –o su órgano equivalente– han de representar a su país dentro del
Consejo, a su vez encargado de: (i)
supervisar la implementación y revisar el avance de este capítulo, incluyendo
las actividades del mecanismo de
cooperación laboral y desarrollo de capacidades establecido en el artículo
17, numeral 5; (ii) desarrollar
lineamientos generales para considerar las comunicaciones de los puntos de contacto de las partes
signatarias del acuerdo; (iii)
preparar informes sobre asuntos relacionados con la implementación del presente
capítulo; (iv) resolver consultas laborales cooperativas en los
términos del artículo 17, numeral 6; (v)
cualquier otra función que las partes acuerden. En cuanto a su
funcionamiento, el artículo 17, numeral 4, del acuerdo comercial dice que el
Consejo se reunirá dentro del primer año desde la fecha de entrada en vigor del
TLC y a partir de entonces tantas veces como sea necesario.
Es pertinente destacar que la protección en materia
laboral a la que alude el anexo 17, numeral 5, se refiere entre otros a los
siguientes derechos fundamentales: (i)
derecho de asociación; (ii) derecho
de organización y negociación colectiva; (iii)
eliminación de todas las formas de trabajo forzoso; (iv) abolición del trabajo infantil; (v) abolición de las peores formas de trabajo infantil; (vi) condiciones de trabajo
relacionadas con: a) salarios
mínimos, b) horas de trabajo y c) salud ocupacional; (vii) eliminación de discriminación por
género.
El pasado 05 de Junio de 2013 se llevó a cabo la primera
reunión del Consejo de Asuntos Laborales, conformado por representantes del
gobierno estadounidense y del gobierno colombiano especializados en el asunto. Ese mismo día, “a través de un breve
comunicado, el Consejo de Asuntos Laborales (…) destacó los importantes avances
hechos por Colombia en esta materia a lo largo del último año. Aun así, el Consejo
reconoció que persisten retos y ambos países se comprometieron a enfrentarlos
de manera vigorosa[4]”.
Al respecto es preciso considerar lo siguiente:
“El
Consejo, integrado por altos funcionarios del Ministerio de Trabajo de Colombia
y la Secretaría para el Trabajo de EE.UU, reiteró su compromiso de mantener en
la legislación y en la práctica los derechos enunciados en la Declaración de la
Organización Internacional del Trabajo, relativa a los Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo y definió los mecanismos nacionales, las
instituciones y los procedimientos de cada parte, necesarios para cumplir
con las disposiciones del Capítulo Laboral.
En
la reunión, en la cual participaron entre otros el Ministro de Trabajo Rafael
Pardo; el Embajador ante la Casa Blanca, Carlos Urrutia; y el Secretario de
Trabajo de EE.UU., Seth Harris, Colombia expuso la visión del nuevo Ministerio
de Trabajo y las actividades orientadas a fortalecer la capacidad institucional
y la aplicación y el cumplimiento de la legislación laboral. Así mismo se
trataron temas como la cooperación multilateral; la asistencia técnica y
desarrollo de capacidad; y la implementación del Capítulo Laboral y las áreas
de especial preocupación[5]”.
Tanto el nacimiento de este tipo de organizaciones como su trabajo resultan
de procesos paulatinos y por lo tanto se espera que sus propósitos se vayan
cumpliendo gradualmente. El Consejo de
Asuntos Laborales del presente acuerdo “busca que los países firmantes del
tratado cumplan con la legislación laboral propia y aseguren altos estándares
de protección laboral por cada parte[6]”.
Ambas partes esperan el cumplimiento real y efectivo de los objetivos para los
cuales este Consejo fue creado con el fin de evitar la violación de los
compromisos adquiridos en virtud de la Declaración de la Organización Internacional
del Trabajo relativa a los Principios y
derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento (1998).
Por último es pertinente aludir al European
Union Generalized System of Preferences, un instrumento que busca promover el cumplimiento de obligaciones
internacionales relacionadas con estándares laborales; el respeto por los
derechos laborales fundamentales es parte integral de las políticas comerciales
de la Unión Europea. Es posible establecer un paralelo entre los beneficios otorgados a los países por
el Sistema General de Preferencias y
aquellos que podrá obtener Colombia con la suscripción del Tratado de Libre Comercio
si cumple los estándares laborales exigidos.
Hasta ahora es posible plantear la siguiente conclusión preliminar relativa
a la importancia de la creación del Consejo de Asuntos Laborales. En palabras del
doctor Diego López: “la fuerza preventiva de las cláusulas laborales sobre la
competencia ilegítima se evaluará de acuerdo con su real impacto en la
obtención de compromisos verdaderos y razonables en la protección de los
derechos del trabajo considerados imprescindibles[7]”. Por esta razón el Consejo se asegurará
de que los compromisos laborales no sean irrisorios para que las obligaciones
en materia laboral se cumplan real y efectivamente.
Punto de contacto establecido
en Colombia
El punto de contacto es un órgano
que funciona como puente entre los actores del tratado y
la sociedad de tal manera que esta última pueda ser partícipe en la ejecución
del acuerdo comercial. En palabras de la doctora Liliana Oyuela, su función en
Colombia se expone a continuación:
“Hay otro organismo que
se establece a través de su estructura institucional, el punto de contacto;
unidad en cada uno de los ministros de trabajo donde se va a recepcionar de
primera mano las inquietudes, la información que se requiera etc… y si bien los
particulares no tienen derecho de acción, si tienen participación, un ejemplo
claro es a través de los puntos de contacto donde los particulares llámese ONG,
Sindicatos, Asociaciones De Empresarios pueden manifestar quejas respecto al
cumplimiento en relación con el tratado por parte de las otras partes, entonces
allá llega el peticionario a decir: “Señor punto de contacto en Colombia le
queremos presentar la siguiente queja porque los Estados Unidos se está
efectuando un dumping social en tal sector de la economía, por favor solicito
la investigación” y es así como el punto de contacto se comunica con su homólogo
y empieza todo el procedimiento[8]”.
La creación de esta figura
está prevista artículo 17, numeral 4, del capítulo 17 del Tratado de Libre
Comercio en cuestión, que dice que cada una de las partes establecerá una
unidad dentro del Ministerio de Trabajo u órgano equivalente que hará las veces
de punto de contacto con las otras
partes y el público. Los puntos de contacto acordarán reunirse tan a menudo
como sea necesario o a solicitud del Consejo de Asuntos Laborales.
Dentro de sus funciones más
importantes se encuentran las siguientes: (i)
asistir al Consejo de Asuntos Laborales; (ii)
cooperar con el punto de contacto establecido en Estados Unidos en el
desarrollo y búsqueda de actividades de cooperación bilateral; (iii) intercambiar información respecto
de leyes y prácticas laborales; (iv)
buscar el apoyo de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo,
la Organización Internacional del Trabajo, el Banco Mundial, la Organización de
Estados Americanos, entre otros que sean pertinentes; (v) ser el punto de recepción de información sobre asuntos
relacionados con los compromisos laborales adquiridos en el presente capítulo.
Consejos Laborales en Tratados de Libre
Comercio
En el comercio exterior contemporáneo es cada vez más usual la incorporación
de un catálogo de derechos laborales en los acuerdos comerciales celebrados
entre países. Se trata de un mecanismo indispensable para el surgimiento de la
relación comercial que busca garantizar la protección efectiva de estos
derechos en la legislación interna de la otra parte signataria.
A continuación se hará un breve recuento de los tratados de esta naturaleza
que han sido suscritos por Colombia. Primero, aun cuando el Tratado de Libre Comercio suscrito entre
Colombia y México no incluye un capítulo específico en materia laboral, en
su Preámbulo dice que uno de sus
objetivos consiste en “crear nuevas oportunidades de empleo, mejorar las
condiciones laborales y los niveles de vida en sus respectivos territorios”.
Segundo, el artículo sexto del Acuerdo de Integración Subregional Andino
o Acuerdo de Cartagena dice que el Sistema Andino de Integración estará
conformado entre otros por el Consejo
Consultivo Laboral.
Tercero, si bien en el texto del acuerdo relativo
a MERCOSUR no está prevista la
existencia de un órgano o consejo de naturaleza laboral, el artículo 20 del
Tratado dice que se ha de
“instituir como parte integral de la Declaración, una Comisión Sociolaboral Regional,
órgano tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Común, que tendrá el carácter
promocional y no sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regionales,
con el objetivo de fomentar y acompañar la aplicación del instrumento”. Cuarto,
no obstante el Tratado de Libre Comercio
suscrito entre Colombia y Chile no contempla la existencia de un consejo laboral
en estricto sentido, sí menciona un punto
de contacto adscrito al Ministerio de Trabajo –u órgano competente–, que
será el enlace con la otra parte y la sociedad.
En vista de que los acuerdos comerciales celebrados
entre Colombia y (i) Estados Unidos –que ya fue analizado–, (ii) la
Unión Europea y (iii) Canadá son particularmente importantes, se
analizarán más detalladamente a continuación.
Acuerdo Comercial entre la Unión Europea, Colombia y Perú
Este acuerdo fue firmado en Bruselas, Bélgica, el
26 de junio de 2012. El Parlamento Europeo lo aprobó en diciembre del mismo año
y finalizó los trámites internos para su aplicación en febrero de 2013. El
trámite interno para su aprobación en Colombia inició en noviembre de 2012 en
el Congreso de la República y culminó en junio de 2013; finalmente fue
sancionado por el Presidente Juan Manuel Santos en virtud de la expedición de
la Ley 1669 de 2013. No obstante el acuerdo aún permanece bajo la revisión de
la Corte Constitucional.
La Unión Europea se ha interesado especialmente
en el desarrollo colombiano, no solamente en el económico sino también en el
social y político. Tiene sentido que estos intereses se articulen con los
derechos laborales en un acuerdo comercial por lo que dice a continuación:
“Los
Derechos Humanos y Laborales se vinculan directamente con el comercio, pues en
el marco de tratados comerciales se están haciendo exigencias para que se
respeten dichos derechos, en la perspectiva de evitar que un país socio de un
tratado o miembro del sistema internacional reduzca su grado de respeto de los
derechos humanos, laborales, ambientales o étnicos como estrategia para
mejorar su competitividad[9]”.
Antes de entrar en materia tiene sentido explicar por qué se firmó un acuerdo comercial con la Unión Europea si aún
estaba vigente el Sistema General de Preferencias
o European Union Generalized System of
Preferences, una política comercial de la Unión Europea para promover el
respeto de los estándares internacionales en materia laboral a través del
otorgamiento de tarifas preferenciales. Si bien Colombia gozó de estas preferencias durante aproximadamente
dos décadas, éstas eran de carácter unilateral y temporal y estaban destinadas
a perder su vigencia el 31 de diciembre de 2013. La naturaleza del
acuerdo comercial se opone a estas restricciones:
“En
cambio, con un acuerdo comercial, todo lo que allí queda negociado es respetado
por los países que lo firman; y es por término indefinido, lo que le permite a
los empresarios proyectar con más seguridad sus negocios. Además, en el Acuerdo
queda incluida una mayor cantidad de bienes, además de los servicios que no
están incluidos en el SGP Plus[10]”.
En virtud del término indefinido y de la bilateralidad propia del acuerdo
comercial, Colombia decidió aceptar las implicaciones de la suscripción de un
TLC con la Unión Europea. Este acuerdo fue propiciado entre otras cosas por el apoyo
que ha proporcionado la Unión Europea a diversos proyectos sociales colombianos
relacionados con la paz, la participación ciudadana, las organizaciones
civiles, PYMES y el estímulo del crecimiento económico[11].
Lo que condiciona esta relación comercial con la Unión Europea es el
respeto por los estándares laborales y los derechos humanos. Una de las principales finalidades del
acuerdo entre la Unión Europea, Colombia y Perú es la
congruencia e integración entre los temas laborales y medioambientales y el
comercio exterior. Así dice el texto del acuerdo:
“Respecto al ámbito laboral, el Acuerdo indica que son de aplicación las
normas laborales fundamentales de la OIT, de la forma en que figuran en sus
convenios fundamentales. (…) El Acuerdo busca reforzar el compromiso de las
partes con la aplicación efectiva de sus propias leyes laborales nacionales,
para garantizar condiciones de comercio equitativas, y se reconocen los
principios de trabajo decente de la OIT y su relevancia en el ámbito comercial.
(…) Una cláusula específica plantea el compromiso de las partes a revisar,
monitorear y evaluar el impacto de la aplicación del Acuerdo en el ámbito
laboral y ambiental, a través de sus respectivos procesos internos y
participativos”.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido por Zhou y Cuyvers en su artículo
Linking International Trade and
Labour Standards: The Effectiveness of Sanctions under the European Union’s GSP, la sustracción de este tipo de beneficios
sólo afectaría aquellas economías cercanas a la Unión Europea porque éstas son
las más dependientes económicamente en la medida que un cese de relaciones
comerciales podría compensarse con las importaciones y exportaciones
provenientes de otros países. En el caso hipotético de que Colombia no
respetara los estándares laborales pactados con la Unión Europea, su economía
podría verse gravemente afectada porque con el acuerdo comercial se busca “una
relación preferencial y permanente con un actor clave en la economía mundial,
pues, según la Organización Mundial del Comercio (OMC), se trata del primer
importador y exportador mundial de bienes[12]”.
A pesar de que no se creó un
cuerpo institucional como el Consejo de Asuntos Laborales como aquel previsto
en el acuerdo con Estados Unidos, su Preámbulo
dice que el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea ha de ejecutarse “de
forma coherente con el objetivo del desarrollo sostenible, incluyendo el
fomento del progreso económico y el respecto de los derechos laborales (…)”. Por
lo tanto, así no exista un organismo especializado encargado de garantizar el
cumplimiento de los compromisos, es clara su manifestación de voluntad encaminada
a cumplir la relación comercial de acuerdo con lo pactado.
Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y Canadá
Tanto el acuerdo comercial celebrado entre
Colombia y Canadá como los acuerdos paralelos de cooperación laboral y de medio
ambiente entraron en vigor en agosto de 2011. El capítulo 16 de este tratado
–análogo al capítulo respectivo del TLC suscrito entre Estados Unidos y
Colombia– se refiere a los asuntos laborales así como a los compromisos,
objetivos y obligaciones de las partes. Conscientes de la importancia de los
asuntos laborales, Colombia y Canadá celebraron el Acuerdo de Cooperación Laboral o ACL. Con el fin de “complementar
las oportunidades económicas creadas por el acuerdo con el desarrollo del
recurso humano, protección de los derechos básicos de los trabajadores, la
cooperación entre trabajadores y empleadores, y el continuo aprendizaje que
caracteriza las economías de alta productividad[13]”,
se creó el Consejo Ministerial con
altos funcionarios de los organismos de ambos países.
En la primera reunión del Consejo –que se realizó
en el año 2012– se aprobó el Plan de
Acción para la Cooperación Laboral y la Socialización, y en ésta
participaron representantes de organizaciones de trabajadores y empleadores así
como de la Organización Internacional del Trabajo[14].
La segunda reunión se realizó a finales del 2013 en el contexto de la Conferencia
Interamericana de Ministros de Trabajo[15].
Finalmente, es importante hacer mención al compromiso y el interés de Canadá por
los asuntos laborales y los derechos humanos en Colombia, el cual se manifiesta
claramente en la siguiente cita:
“El
Ministerio de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canadá celebra
consultas un mínimo de dos veces al año con representantes de organizaciones de
la sociedad civil colombiana, defensores de los derechos humanos, sindicatos,
periodistas, organizaciones de mujeres, organismos humanitarios
internacionales, órganos de las Naciones Unidas e instituciones
gubernamentales, entre otros, para conocer la situación de los derechos humanos
en Colombia. Canadá ha señalado sus inquietudes relativas a la situación de
grupos de población especialmente vulnerables, como las mujeres, los niños, los
afrocolombianos, los pueblos indígenas, los defensores de los derechos humanos,
los solicitantes de la restitución de tierras y los sindicalistas, así como en
casos específicos de amenazas inminentes contra miembros de organizaciones de
la sociedad civil. Canadá también ha reconocido las mejoras logradas por
Colombia en el ámbito de los derechos humanos y la seguridad, así como los
esfuerzos desplegados por el Gobierno de Colombia para implementar una serie de
políticas destinadas a proteger y promover los derechos humanos y los derechos
de las víctimas”[16].
Conclusiones
Aun cuando en el caso del Tratado de
Libre Comercio suscrito entre Colombia y la Unión Europea no existe un órgano
análogo al Consejo de Asuntos Laborales, una de sus principales finalidades es la congruencia entre los temas laborales y
medioambientales y el comercio exterior. Esto quiere decir
que así no exista un
organismo especializado que garantice el cumplimiento de los compromisos
laborales, sí hay una manifestación de voluntad encaminada a cumplir los
objetivos de la relación comercial. En el caso del Tratado de Libre
Comercio suscrito entre Colombia y Canadá sí se creó un órgano análogo al Consejo
de Asuntos Laborales en términos de sus finalidades y objetivos: el Consejo
Ministerial. En el ámbito concreto del
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, Colombia ha fortalecido su institucionalidad
para lograr una protección efectiva en materia laboral:
“Con el cumplimiento del plan de acción de Colombia
y Estados unidos para derechos laborales, el país ha avanzado de manera
contundente hacia “EL TRABAJO COMO DEBE SER”. Contamos con un Ministerio del Trabajo
fortalecido; hoy la OIT reconoce el avance en la garantía de los derechos
laborales; se han desarrollado importantes medidas normativas y herramientas
prácticas para el control del uso abusivo de la intermediación laboral; el diálogo
social es una constante y se cuenta con una política de formalización laboral
en aplicación[17]”.
El Ministerio del Trabajo se ha consolidado como
un órgano importante y reconocido que juega un papel fundamental en la política
colombiana, específicamente en términos de las condiciones impuestas por Estados
Unidos en cuanto a: (i) el respeto por el derecho de asociación
sindical; (ii) la erradicación de cooperativas de trabajo asociado como
mecanismo de evasión de responsabilidades de empleadores y; (iii) no más
impunidad en crímenes sindicales[18].
Esto último en palabras del ex-presidente de la Colombia, Álvaro Uribe Vélez:
“Los trabajadores de la Patria que están protegidos por la Constitución,
por la Ley, por el Código del Trabajo, por las inspecciones y por los jueces,
ahora quedan adicionalmente, protegidos por este Tratado, porque los dos países
nos comprometemos a respetar totalmente los derechos de nuestros trabajadores y
a proteger la vida de los líderes sindicales. Este acuerdo nos exige
disciplina, trabajo, transparencia, pero con amor a Colombia, vamos a convertir
el TLC en un acuerdo de gana – gana[19]”.
Bibliografía
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[2] López, D. (2006), Derechos laborales y acuerdos de libre
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[3] Resumen TLC Colombia – Estados Unidos (2014, septiembre 12), “Resumen del Tratado de Libre Comercio suscrito
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[5] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, (2013, junio 6), “Se realizó primera reunión del consejo de asuntos laborales del TLC
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[6] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, (2013, junio 6), “La negociación del TLC Colombia con los Estados Unidos” [en línea], disponible en: www.tlc.gov.co/descargar.php?id=60490, p. 20, recuperado: 10 de abril de 2015.
[7] López, D. (2006), Derechos laborales y acuerdos de libre
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recuperado: 10 de mayo de 2015.
[8] Oyuela Taborda, L. “Impacto del Tratado de Libre Comercio (TLC)
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[9] Herrera Valencia, B.
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[10] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, (2013, junio 4), “ABC del acuerdo comercial con la Unión Europea” [en
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[11] Herrera Valencia, B.
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[12] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, (2013, junio 4), “ABC del acuerdo comercial con la Unión Europea” [en
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[13] Dinero, (2012, enero), “Colombia y Canadá avanzaron en convenio
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[14] Gobierno de Canadá, “Relaciones entre Canadá y Colombia” [en línea], disponible en: http://www.canadainternational.gc.ca/colombia-colombie/bilateral_relations_bilaterales/canada_colombia-colombie.aspx?lang=spa recuperado: 12 de mayo de 2015.
[16] Ídem.
[17] Ministerio de Trabajo, (2014), “Informe de Cumplimiento: Plan de
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[18] Gómez Restrepo, J.
(2015), conversación con Müller, J. Bogotá. El doctor Hernando José Gómez
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[19] Resumen TLC Colombia – Estados Unidos (2014, septiembre 12), “Resumen del Tratado de Libre Comercio suscrito
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