LA PERSPECTIVA DE COLOMBIA SOBRE UN ACUERDO INTERNACIONAL PARA ABORDAR LA CONTAMINACIÓN PLÁSTICA Y SU RELACIÓN CON LAS NEGOCIACIONES GLOBALES EN CURSO
JUAN PABLO MEJIA STAND
“It cannot be right to manufactture billions of objects thar are used for a matter of minutes, and then are with us for centuries”
Roz Savage - Defensora del medio ambiente, escritora y oradora
Introducción
De acuerdo a cifras entregadas por la ONU[1] el 91% de todo el plástico que se consume en el mundo entero es de un solo uso y la producción de este se va a duplicar en los próximos 20 años. Lo anterior quiere indicar que objetos como botellas de plástico y envoltorios de dulces, empaques de comida que son diseñados para utilizarse una vez son los que más están contaminando el mundo. El problema es tan grave que ya se habla de una crisis global de plásticos por parte de las Naciones Unidas y se ha identificado como uno de los retos medioambientales más grandes del siglo XXI.
Los productores de este compuesto orgánico o sintético le atribuyen la culpa del incremento del uso a los consumidores quienes no han dejado de demandar este producto si no que al contrario cada vez lo requieren más. Por otro lado los consumidores le atribuyen la culpa a los oferentes quienes lo utilizan para empacar cada vez más productos y a la vez no le dan otras opciones al consumidor final. Mientras se siga con esta evasión de responsabilidad entre demandantes y oferentes no se ve en un futuro cercano que se logre encontrar una solución a esta crisis medioambiental.
Es por esto que en el año 2022 se anunció el inicio de negociaciones internacionales por múltiples estados sobre un tratado global para acabar con la contaminación plástica. En Punta del Este, Uruguay iniciaron las negociaciones para poner fin a la contaminación por plásticos a escala mundial. Representantes de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil empezaron a elaborar un documento jurídicamente vinculante internacionalmente para poner fin a la contaminación de plásticos en todo el mundo pero especialmente en el medio marino. Se espera que este documento esté listo a más tardar para el año 2024.
Este trabajo tiene como objetivo analizar la posición de Colombia en relación con un acuerdo internacional para combatir la contaminación plástica considerando las negociaciones globales que se están llevando a cabo. Igualmente se estudiará el alcance de esas negociaciones en el contexto colombiano y la constitucionalidad de las disposiciones que se están negociando.
Contexto de las Negociaciones Globales
Como bien se indicó en la introducción de este texto, las negociaciones iniciaron en el año 20222 en Uruguay durante los meses de noviembre y diciembre. En el 2023 se reanudaron las negociaciones en París, en el Comité Internacional de Negociación (CIN-2), en donde se analizó un documento de opciones de base para los debates de la reuniones.
Durante su primer período de sesiones, el Comité Intergubernamental de Negociación se enfocó en la creación de un instrumento internacional legalmente vinculante para abordar la contaminación por plásticos, especialmente en entornos marinos. Este comité solicitó a la Secretaría preparar un documento con diversas opciones y elementos para este instrumento, abarcando desde los objetivos hasta las disposiciones sustantivas, las medidas de control y aplicación, así como enfoques tanto voluntarios como vinculantes. La Secretaría, en consulta con el Presidente del Comité, basó este documento en las opiniones de los Estados Miembros durante la primera sesión, presentando una introducción contextual y opciones detalladas en el anexo, con la intención de facilitar el trabajo del Comité sin influir en las decisiones finales sobre la estructura o disposiciones del futuro instrumento.
Este segundo documento de más de 30 páginas contaba con posibles obligaciones para los países firmantes tales como la posible eliminación y/o reducción de la oferta, la demanda y el uso de polímeros plásticos primarios, la posible obligación básica de prohibir, eliminar gradualmente y/o reducir el uso de plástico problemáticos y evitables, posible obligación de reducir los microplásticos entre otros. Igualmente se incluyeron medidas de implementación del acuerdo y medidas de aplicación.
Los países designaron al Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para gestionar los proceso para la suscripción del acuerdo a más tardar en el año 2024. La tercera ronda de negociación tendrá lugar en Kenia del 13 al 19 de noviembre en la sede principal de la UNEP. Esta sesión será precedida por consultas regionales el 12 de noviembre de 2023, y, como decidió el Comité en su segunda sesión, se llevará a cabo una reunión preparatoria de un día el 11 de noviembre de 2023, en el mismo lugar. A partir del 1 de octubre de 2023, el borrador cero del texto del instrumento internacional legalmente vinculante está disponible para su evaluación y fue preparado por el Presidente del INC con el apoyo del Secretariado.
Este borrador[2], aunque refleja el mandato de la resolución de la UNEA y se basa en opiniones de sesiones anteriores del comité, no dictamina las decisiones finales. Ofrece elementos para abordar las cuestiones planteadas por los miembros, presentando opciones sin prejuzgar la decisión final del comité. Además, considera la estructura habitual de acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente y destaca la importancia de la cooperación internacional. El documento incorpora marcadores de posición para aspectos que aún deben ser debatidos y ofrece notas a pie de página con información adicional. En última instancia, busca proporcionar un marco flexible para abordar la complejidad de la contaminación por plásticos en su ciclo de vida.
Desafíos y Temas Clave en las Negociaciones
De los muchos puntos que se abarcan en las rondas de negociaciones que se están llevando a cabo desde el año 2022 existen varios temas principales. El primero de ellos es enfocarse en el ciclo de vida de los plásticos y ver que efectos adversos se están produciendo en cada etapa de la cadena de valor. Por ejemplo en la etapa de extracción de materia primas como gas y petróleo que efectos se están produciendo. Le sigue la etapa “midstream” o procesamiento que abarca la fase de diseño fabricación, embalaje y distribución del producto final. Por ultimo esta la etapa conocida como “downstream” la cual contempla actividades que van encaminadas al final de la vida útil del plástico tales como la recolección, clasificación, reciclaje y eliminación.
El segundo tema central de la discusión va encaminado a las 13 mil sustancias químicas que están involucradas en la producción del plástico. Muchas de ellas tienen una elevada toxicidad que puede afectar las salud de muchas personas y del medioambiente. Preocupa que las mujeres y los niños son los más vulnerables frente a estas sustancias y de acuerdo a los discutido en las negociaciones uno y dos es uno de los puntos que más preocupa.
En el borrador preliminar del CIN-3 se establecen las siguientes opciones para que los países firmantes adopten medidas para la regulación de estos químicos peligrosos:
“2. Sustancias químicas y polímeros peligrosos
Opción 1
1. Cada Parte tomará las medidas necesarias para no permitir y eliminar, a más tardar en las fechas previstas en la parte II del anexo A, el uso de los productos químicos, grupos de productos químicos y polímeros que figuran en la parte II del anexo A5 en la producción de polímeros plásticos primarios, plásticos y productos plásticos, salvo lo establecido en dicho anexo.
2. Cada Parte adoptará las medidas oportunas para no permitir y eliminar, a más tardar en las fechas previstas en la parte II del anexo A, la producción, venta, distribución, importación o exportación de polímeros plásticos primarios, plásticos y productos plásticos que contengan un producto químico, grupo de productos químicos o polímero incluido en la parte II del anexo A, salvo lo establecido en dicho anexo. “
El siguiente punto fundamental en la discusión del tratado es la Responsabilidad Ampliada del Productor (EPR en inglés). Es una aplicación práctica del principio “quien contamina paga”, lo cual quiere decir que las industrias que colocan plásticos en el mercado tienen la obligación de recoger, clasificar, reciclar o desechar el material.
Igualmente se discute el tema de los plásticos vírgenes versus los plásticos reciclados. Los plásticos vírgenes son aquellos de reciente fabricación a partir de materia primas petroquímicas que nunca antes se han utilizado. Por el otra lado están los plásticos reciclados los cuales fueron fabricados mediante la fusión de residuos plásticos previamente elaborados. Lo que se busca es que se fomente el uso de plásticos reciclados a pesar que sea mucho más barato la producción de plásticos vírgenes.
Otro tema central a discutir durante las rondas de negociaciones son los plásticos heredados que son aquellos que no pueden reutilizarse, ni reciclarse, incluidos los plásticos que ya están en el medio ambiente como contaminación existente. Varios países, particularmente aquellos gravemente afectados por la contaminación costera y marina causada por plásticos, están impulsando la consideración de los plásticos heredados y su impacto perjudicial dentro de un marco legal.
Como ultime tema central a tratar esta el de los plásticos de un solo uso. Este término abarca muchas tipos de plástico pero que tienen como características que están siendo producidos para usarse una [3]vez y después ser desechados o en el mejor de los casos reciclados. Se calcula que el mundo generó 139 millones de toneladas métricas de residuos plásticos solo en el 2021.
Posición de Colombia
Para hablar de la posición de Colombia frente al posible tratado que pueda llegar a suscribir el próximo año, el primer aspecto a tener en cuenta son los distintos actores que deciden si un tratado se convierte en ley de la república. De acuerdo al artículo 189 de la Constitución Política el manejo de las relaciones exteriores del Estado Colombiano le corresponden manejarlas al Presidente de la República como Jefe de Estado y dentro de ese manejo esta la función de celebrar tratados con otros Estados y entidades de derecho internacional.
Lo anterior indica que para la celebración de este tratado por parte de Colombia la primera persona que tiene que estar de acuerdo para su celebración es el señor presidente Gustavo Petro. De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo presentado por su gobierno unos de los objetivos de su mandato es la construcción de “un nuevo contrato social que lleve al cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente[4]”. Como desarrollo de este objetivo en la ley 2277 de 2022 se creó un nuevo impuesto que tiene como fin reducir el uso de plásticos de un solo uso en el país con el objetivo de disminuir la contaminación. Teniendo en cuenta lo anterior el posible acuerdo de los plásticos no tendría problema de pasar el primer filtro para convertirse en ley de la república toda vez que el Jefe de Estado como representante de Colombia esta alineado con los interés de dicho acuerdo.
El mismo artículo 189 de la constitución dispone que los tratados suscritos por el Jefe de Estado se tendrán que someterse a la aprobación del Congreso. Es aquí donde entra el segundo actor el cual es el Senado y la Cámara de Representantes como máximos representantes de la voluntad popular y del poder legislativo en Colombia. El trámite que sigue, el tratado, es como uno de cualquier ley ordinaria y el inicio del procedimiento legislativo se tiene que iniciar en la comisión primera del Senado de la República al ser la comisión constitucional. Si el Congreso no aprueba el tratado se suspende la aplicación del tratado.
Nuevamente resulta complicado prever si el Congreso de la República aprobará un tratado aún no redactado ni negociado por el Gobierno colombiano. No obstante, al considerar la agenda legislativa de este gobierno y los proyectos aprobados, se puede afirmar que muchos de los temas abordados en las rondas de negociación de la PNUMA coinciden con los discutidos en la legislatura actual.
Si el tratado es aprobado por el Congreso viene quizás unos de los desafíos más importantes que es el control automático por parte de la Corte Constitucional:
“[…] La Corte ha reiterado de manera uniforme que el control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias se caracteriza por ser: (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción Presidencial; (ii) automático, pues estos instrumentos normativos deben ser enviados a la Corte Constitucional por el Presidente de la República dentro de los 6 días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, puesto que el análisis de constitucionalidad abarca tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada absoluta; (v) es un requisito sine qua non para la ratificación del Acuerdo y (vi) tiene una función preventiva, en tanto que su finalidad es garantizar la supremacía de la Constitución Política y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano[5]”
Este control tiene dos aristas que es el control de constitucionalidad formal y material. El primero control implica un análisis de aspectos tales como la debida representación del Estado Colombiano en los proceso de negociación y celebración del tratado, el debido trámite legislativo y la sanción presidencial. Mientras que el control material consiste en comparar las disposiciones del tratado con el contenido integral de la Constitución, para así determinar si se ajustan o no a la Carta Política.
Un tema que ha estado discutiendo la Corte Constitucional y el cual tiene que ver con el posible tratado internacional sobre la regulación del plástico, es la constitucionalidad del artículo de la reforma tributaria del año 2022 en el que se aprobó el cobreo de un impuesto al plástico de un solo uso.
El artículo 51 de la reforma tributaria crea el impuesto para los plásticos que se utilizan para envasar, embalar o empacar bienes, o plásticos de un solo uso, que son , de acuerdo con la ley, los que no han sido concebidos , diseñados o introducidos en el mercado para realizar múltiples circuitos, rotaciones o usos a lo largo de su ciclo de vida. El responsable del impuesto es “el productor o importador según corresponda” y es ahí donde esta la ambigüedad de la disposición y es determinar si el sujeto pasivo del tributo es el que produce el empaque o quien lo utiliza para almacenar productos. Es precisamente por esta confusión que se ha demandado el artículo en la Corte Constitucional toda vez que para muchos juristas esta confusión genera evasión, no cumple con el principio de legalidad y adicionalmente no cumple con el propósito que es desestimular el uso del plástico.
Por su parte la Procuraduría General de la Nación le solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible el impuesto por ser confusa. De acuerdo al Ministerio Público la ley no precisa si la obligación es otorgada a las empresas productoras e importadoras de productos plásticos o si hace referencia a las empresas o importadoras que utilizan empaques plásticos para sus productos. La procuraduría acoge los mismo argumentos de la demanda de inconstitucionalidad en donde se afirma que si:
"Un fabricante de jabón líquido que utilice un envase plástico de un solo uso comprado a un tercero es considerado productor bajo el supuesto del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 y por ende un sujeto pasivo del impuesto. Sin embargo, no incurre en el hecho generador del impuesto toda vez que el artículo 51, se refiere a la venta del envase y no del bien en sí mismo".
Si bien está discusión no se generó a partir del control previo de un tratado internacional sino de una demanda de inconstitucionalidad, lo cierto es que es un tema central de los borradores del tratado sobre la regulación del plástico y puede dar una idea de las consecuencias del tratado cuando pase por el control automático de la Corte Constitucional .
Estas medidas de reducción del impacto ambiental producido por los plásticos no solo se ha regulado mediante la creación de impuestos. En el año 2019 la ley 1973 prohibió el ingreso, comercialización y uso de alguno materiales plásticos en el Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina
En el año 2022 se expidió la ley 2232 que tiene por objeto “resguardar los derechos fundamentales a la vida, la salud y el goce de un ambiente sano, se establecen medidas orientadas a la reducción de la producción y el consumo de plásticos de un solo uso en el territorio nacional…”. Esta disposición normativa trae una Política Nacional de Sustitución del Plástico de un solo uso la cual implica la consagración de un catálogo de productos plásticos que deberán ser reemplazados en un lapso que oscila entre dos y ocho años. Este plan incluye la instauración de un nuevo etiquetado especial para productos que contengan plásticos desechables. Además, se establece la responsabilidad extendida de los productores de estos materiales, en consonancia con un modelo de economía circular que busca cerrar ciclos de producción y consumo. El proyecto prevé un Plan de Reconversión Productiva y Adaptación Laboral para impulsar la transición hacia alternativas sostenibles, y a su vez se aplicarán incentivos a productores que opten por soluciones más amigables con el medio ambiente. Asimismo, se contemplan sanciones por el incumplimiento de este nuevo marco regulatorio, incentivando el cumplimiento de los lineamientos establecidos para la reducción del plástico de un solo uso.
En materia regional ha existido un desarrollo de esta ley .Con la expedición de la Resolución 1017 del 2018 la Alcaldía de Santa Marta prohibió el uso del plástico y del poliestireno expandido (icopor) de un solo uso. Este fue el primer municipio continental en Colombia en prohibir de manera inmediata la utilización de plásticos de un solo uso. Se espera que otros municipios adopten esta medida y especialmente aquellos municipios que cuenten con acceso al mar, teniendo en cuenta el grave daño que le causen los plásticos al lecho marino.
Tras analizar el recorrido normativo referente a la regulación del plástico de un solo uso en Colombia, se evidencia una clara concordancia entre las disposiciones actualmente debatidas en la UNEP y los intereses gubernamentales colombianos. Asimismo, es importante subrayar que la regulación del plástico se ha convertido en un tema crucial presente en la agenda de los tres poderes del Estado.
Colombia debe considerar su posición en las negociaciones internacionales sobre la contaminación plástica y cómo se alinea con sus objetivos nacionales y económicos. El tratado global ofrece la oportunidad de abordar un problema urgente a nivel mundial y marcar un hito en la lucha contra la contaminación plástica.
Bibliografía
· Carr, L. (2020). Reducir la contaminación por plásticos de un solo uso: un enfoque unificado. Nueva York: La Cronica ONU.
· ONU. (29 de MAYO de 2023). UNEP.ORG. Obtenido de ABC del tratado sobre el plástico que se está debatiendo esta semana en París: https://www.unep.org/es/noticias-y-reportajes/reportajes/abc-del-tratado-sobre-el-plastico-que-se-esta-debatiendo-esta
· United Nations Environment Assembly of the United Nations Environment Programme Fifth session. (2022). UNEA Resolution 5/14 entitled “End plastic pollution: Towards an international legally binding instrument”.Dakar.
· Comité Intergubernamental de Negociación para la elaboración un instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre la contaminación por plásticos, incluso en el medio marino Tercer periodo de sesiones. (2023). Borrador preliminar del instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre la contaminación por plásticos, incluso en el medio marino* . Nairobi: ONU.
· UNDP. (2023). UNDP.org. Obtenido de EL ABC DE LOS PLÁSTICOS Una guía sobre las negociaciones mundiales sobre plásticos: https://www.undp.org/es/el-abc-de-los-plasticos
· Universidad de Los Andes. (2023). GRANDES DEBATES SOBRE EL IMPUESTO NACIONAL SOBRE PLÁSTICOS DE UN SOLO USO UTILIZADOS PARA ENVASAR, EMBALAR O EMPACAR BIENES. BOGOTÁ.
· PORTAFOLIO. (31 de Julio de 2023). Procuraduría pide eliminar impuesto a plásticos de un solo uso. Portafolio.com.
· Centro de Estudios Regulatorios . (2022). Ley para la reducción de producción y consumo de plásticos de un solo uso. Obtenido de cerlatam.com: https://www.cerlatam.com/normatividad/congreso-ley-2232-de-2022/#:~:text=Proyecta%20un%20etiquetado%20especial%20para,del%20modelo%20de%20economía%20circular.
· Departamento Nacional de Planeación. (2023). Colombia Potencia Mundial de la Vida - Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Bogotá.
· PNUMA. (2022). Proyecto de decisión sobre el proyecto de programa provisional del segundo período de sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación encargado de elaborar un instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre la contaminación por plást. Punta del Este: Naciones Unidas.
[1] Roland Geyer, Jenna R. Jambeck y Kara Lavender Law, "Production, use, and fate of all plastics ever made", Science Advances, vol. 3, n.º 7 (julio 2017).
[2]
[3] Ley 2294 de 2023
[4]
[5] Sentencia C-252 de 2019, Corte Constitucional, MP: Carlos Bernal Pulido
