Pontificia Universidad Javeriana
Derecho Económico Internacional
Dr. Juan David Barbosa
Tema 3
La desgravación arancelaria: una visión desde la mercancía usada.
Por: Juan David Castaño Londoño
I. Introducción
Actualmente, las dinámicas de compra y venta de productos, la adquisición de estos y la facilidad con que es posible encontrar o conseguir poder adquisitivo, son cada vez más cercanas al consumidor. En dicha tónica, resultaría descabellado no considerar que la apertura de mercados facilitaría dichos propósitos, siendo entonces la consecución de zonas de libre mercado de bienes, una de las alternativas que resultaran más atractivas a los Estados.
Las reducciones arancelarias son, dentro del libre comercio, un fin en sí mismo, situación que nos lleva a considerar que, la desgravación arancelaria termina siendo parte imprescindible de cualquier tratado que busque generar zonas donde la premisa principal sea el libre intercambio de bienes.
En efecto, para lograr dicho intercambio hace falta reducir los costos de transacción, traducidos en estos casos, en barreras económicas impuestas en las fronteras nacionales de los Estados, con diversidad de razones para constituirlos y que terminan entorpeciendo las dinámicas descritas arriba.
Por tal motivo, es que la desgravación arancelaria se hace fundamental a la hora de negociar un tratado de libre comercio. En nuestro caso, dicha situación será abordada desde tres cuerpos normativos especiales: (i) el TLC entre Costa Rica y Colombia; (ii) el TLC de la Alianza del Pacífico; y (iii) el TLC entre Estados Unidos y Colombia.
II. La constitución de aranceles: contexto histórico
Lo que hoy conocemos como Aranceles, tiene uno de los orígenes históricos más claros en el Imperio Romano, donde atado a la concepción de puerto marítimo, eran cobradas sumas de dinero por la llegada de mercancías privadas a las ciudades del imperio. Dichos recursos, eran destinados a una partida conocida como el “erarium”, destinada a la reparación de los puertos y la construcción de fortalezas que garantizaran la seguridad en el mar[1].
De lo anterior, es posible concluir que, dentro del origen histórico de los aranceles, el ejercicio del poder de soberanía fue, y seguirá siendo como lo veremos más adelante, una de las características que fundamenta el cobro de ellos. Sin embargo, Roma no fue el único exponente del cobro de aranceles, figura que se extendió entre las sociedades árabes, teniendo gran práctica entre los moros en la península Ibérica. Ellos, a través de la figura del “almojarifazgo”, establecieron un control de inspectores en puestos marítimos y terrestres, que no solo empezaron a cobrar por la entrada de mercancías sino en adición, revisaban el estado y la naturaleza de estas. Bajo tales categorías, empezaron a desarrollar un sistema de clasificación primitivo, donde tenían tasas determinadas dependiendo de la categoría genérica de donde provenía e incluso, del lugar o la religión de procedencia[2].
Con posterioridad, en otras partes del mundo y de la mano con períodos históricos como el colonialismo en América, Asia, África y Oceanía, las medidas arancelarias que impuso la metrópoli se hicieron más diversas, y atendieron a circunstancia de guerra armada, económica y de conquista de territorios. Esta modalidad de uso de los aranceles continuó hasta la finalización de la segunda guerra mundial, cuando movidos por circunstancias de precariedad, pobreza extrema y devastación en Europa y otras partes del mundo, los Estados empezaron a ver en el comercio una herramienta que por si misma podía contribuir al crecimiento, y no como una consecuencia de propósitos anteriormente superiores atribuidos a una concepción diferente del poder.
Actualmente, la Organización Mundial del Comercio (la “OMC”), entiende que el arancel es un derecho de aduana aplicado a las mercancías importadas, las cuales cumplen una doble función: (i) brindan una protección en precio a los mismos productos producidos en el país importador; y (ii) representan un ingreso para los Estados[3]. En suma a lo anterior, cabe resaltar que la naturaleza del arancel sigue revistiendo aquellas características que históricamente hemos detallado, pues guardan una estrecha relación con el poder soberano que ejercen los Estados sobre su territorio, y a su vez, guardan las distancias tecnológicas, conservan un sistema de clasificación y tasas sobre las distintas mercancías que arriban a las fronteras.
III. La eliminación arancelaria y las medidas no arancelarias
En materia de libre comercio, la reducción progresiva y supresión total de aranceles es parte esencial para lograr la constitución de dicho mercado de intercambio facilitado de los productos de uno y otro Estado. Para ello, se prevén dentro de los tratados de libre comercio, reglas de cómo, en qué plazos y qué mercancías se encontrarán sometidas a la eliminación arancelaria. Lo anterior, hace parte de lo preceptuado en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el “GATT”) en su artículo III[4], en que pretende eliminar la ventaja competitiva en precio que genera el arancel frente a los productos en Colombia, debiendo así ser tratadas las mercancías de otros Estados, como son tratados los productos internos.
Se señala además que, mientras pueden existir medidas que se toman con un objeto y un impacto inmediato en los elementos cuantitativos de los aranceles, existen otras medidas que buscan impactar los elementos cualitativos de las mercancías. Dentro de las últimas mencionadas se la medida no arancelaria, que es una determinación que restringe el comercio total o parcialmente, y que no se identifica con una medida económica que imposibilita la entrada de los bienes (pues revestirían la calidad de aranceles con tasas muy altas), sino con medidas de carácter burocrático que atienden a otra clase de necesidades donde puede estar, el interés público, el bienestar económico estatal, medidas fitosanitarias, entre otras[5].
Es importante traer a colación esta diferencia pues, encontraremos más adelante dentro del estudio de los diferentes tratados de libre comercio que, es posible abordar el tema de las mercancías usadas dentro de las dos o una sola de las medidas. Por lo tanto, es posible imponer tasas o exonerar de un trato arancelario especial a las mercancías usadas, siendo esa una medida arancelaria, como es posible imponer restricciones de naturaleza burocrática, en este caso, tornándose en una medida no arancelaria sobre la misma mercancía.
Dentro de los tratados de libre comercio que son objeto de estudio de este documento, encontramos que se trata del artículo 2.3 del convenio con Costa Rica, los artículos 2.3, 2.8, 2.9 y el anexo 2.3 del convenio con Estados Unidos, y los artículos 3.3, 3.6 y el anexo 3.3 del convenio entre los países de la Alianza del Pacífico.
IV. Tratado de libre comercio con Costa Rica.
Este convenio de libre comercio fue suscrito entre las partes el 22 de mayo de 2013[6]. El mismo regula una zona de libre comercio entre las partes que tiene establecido en su artículo 2.3 las medidas de eliminación arancelaria que existirán.
El mencionado reglamento establece en su numeral 3, la prohibición de aplicar los beneficios arancelarios de los que trata el tratado a las mercancías usadas de uno y otro Estado. El artículo 2.3, prevé además una amplia clausula de interpretación de lo que es un bien usado, incluyéndose entre ellos los remanufacturados, los cuales serán objeto de estudio dentro del capítulo destinado a Estados Unidos.
Éste, es un ejemplo perfecto de cómo es posible usar una medida arancelaria para determinar la entrada o no de bienes dentro del mercado de libre comercio. La determinación se toma desde una perspectiva negativa y es que, para cuestiones de eliminación arancelaria no se tendrán en cuenta los bienes usados, los cuales, en cualquier caso, se mantendrán sometidos a un régimen aduanero común al resto no sometido a un tratado de libre comercio. En este caso, no se está tomando una medida que apele únicamente a la naturaleza del bien, sino que, teniendo la oportunidad de someterlo a la reducción y/o eliminación de aranceles, lo mantiene dentro del régimen común que cada Estado tenga.
Adicionalmente, es este caso específico, al no estar resguardados los bienes usados bajo una política de eliminación arancelaria, están sometidos también al régimen general de medida no arancelaria que conserva Colombia para dichos bienes, los cuales además de tener que ser importados con el pago de las tasas determinadas por el Estado para entrar, deberán surtir el trámite de licencia de importación del Decreto 925 de 2013.
Por tal situación, el efecto que tiene que dentro del programa de desgravación arancelaria con Costa Rica se señale que no se encuentran cobijadas las mercancías usadas, es el mantenimiento de las tasas según lo preceptuado por cada Estado para dichos bienes. Consideramos que dicha determinación, si supone una medida arancelaria en modalidad negativa, lo que supone que excluirla de la desgravación, es equivalente a mantenerlo gravado, y por lo tanto, constituirse como una medida arancelaria. En adición, también supone una doble barrera al comercio, pues mantiene igualmente las medidas no arancelarias a las que ya están sometidas dichas mercancías con la necesidad de efectuar la licencia de importación.
V. El tratado de libre comercio entre los Estados parte de la Alianza del Pacífico.
Este tratado de libre comercio se encuentra sometido, en su parte de eliminación arancelaria, a los establecido en los artículos 3.3, 3.4 y 3.6 del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico (el “Protocolo”). Sin embargo, no resulta en estos cuerpos normativos mencionados, donde la Alianza del Pacífico se pronuncia respecto a las mercancías usadas. De hecho, Colombia no utiliza las medidas arancelarias para hacer frente a esta situación, sino que se mantiene bajo la cláusula genérica de medida no arancelaria de licencia de importación del Decreto 925 de 2013.
En este caso, las medidas arancelarias se mantienen para los bienes, siempre que no se encuentren documentados como de “categoría X” según el Anexo 3.4 del Protocolo. Por tal razón, se diferencia de lo establecido en el tratado de libre comercio con Costa Rica pues, aquí la medida de desgravación arancelaria si va a surtir efecto, cumpliendo con los requisitos específicos a los que haya lugar.
En materia de requisitos es importante señalar que, los bienes usados serán tenidos en cuenta como mercancías totalmente obtenidas o producidas en el Estado, cuando tengan un único fin de recolección que sea la recuperación de materias primas, situación que les permitirá estar incluidos dentro de alguno de los programas de desgravación establecidos en el Anexo 3.4 del Protocolo. De lo contrario, y esto supone no cumplir con los requisitos específicos, se encontrarán exentos del régimen arancelario especial.
Adicionalmente, es importante resaltar que aún pudiendo estar los bienes usados dentro del programa de desgravación, se mantiene la medida no arancelaria de licencia de importación, lo cual es un ejemplo de cómo se toman medidas pro libre comercio en materia arancelaria, pero se mantienen los obstáculos burocráticos. En ella, Colombia se reserva los derechos de mantener medidas no arancelarias en materia de licencia de importación según lo preceptuado en el Decreto 925 de 2013[7], el cual establece la necesidad de licencia de importación para las mercancías usadas[8]. Los Estados mexicano y peruano, en el mismo sentido, establecen medidas no arancelarias sobre mercancías usadas como calzado, vestido, automóviles, autopartes, entre otros, de conformidad con su derecho interno[9].
VI. El tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Colombia.
El tratado de libre comercio con Estados Unidos trae una importante diferencia respecto a lo que es considerado como mercancía usada. De hecho, su concepción resulta mucho más decantada de aquella establecida en el convenio con Costa Rica. Ello, debido a la diferencia que encuentra el convenio Estados Unidos-Colombia entre lo que resulta ser usado y remanufacturado. A su vez, es importante tener presentes nuevamente las diferencias entre una medida arancelaria y no arancelaria.
Los bienes remanufacturados son aquellas mercancías industriales ensambladas en Colombia o Estados Unidos que estén: (i) compuestas total o parcialmente de piezas recuperadas; que (ii) tienen una expectativa de vida similar y gozan de garantías similares o a la de la mercancía nueva[10]. Los mismos se encuentran cobijados por un sistema de desgravación especial determinado en el decreto 730 de 2012, que prevé disminución arancelaria desde el año 6 de vigencia del convenio[11]. Adicionalmente, gozan de una ventaja de eliminación de medidas no arancelarias igualmente, debido lo anterior, a la eliminación del requisito de licencia de importación de dichos bienes a la entrada al país.
En materia de bienes remanufacturados, podemos concluir que es un ejemplo de eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias por parte de un tratado de libre comercio. Esto es, como se mencionó al principio del documento, el fin mismo del libre intercambio de bienes, pues destinados a desaparecer los requisitos que gravan el precio y gravan la entrada de estos mediante regulación procedimental, es más sencillo entrar en el mercado del Estado parte para competir.
Los bienes usados, por otro lado, se rigen por las medidas ya antes vistas en el Protocolo de la Alianza del Pacífico, pues los mismos podrán estar sujetos a programas de desgravación, pero se mantendrán en vigencia las políticas no arancelarias de permiso de importación según lo establecido en el múltiples veces mencionado Decreto 925 de 2013.
VII. Conclusiones
Los tratados de libre comercio permiten, mediante las medidas arancelarias y no arancelarias, cumplir con los fines que su política exterior comercial establece. En ese sentido, cuando encontramos medidas arancelarias que aún con un convenio de libre cambio, se mantienen; o cuando hay reducción de aranceles, pero mantenimiento de permisos; o incluso, cuando no existe ninguno de los dos, encontramos en razones dentro del querer ser de los Estados que negocian.
Los bienes usados son parte crucial del estudio y balance que hacen los Estados sobre su propio bienestar. En efecto, no resultaría positivo encontrar mercados plagados de bienes de segunda mano que presenten problemas a corto plazo, o que resulten en un efecto dominó cuando requieran de repuestos, y más crucial resultarán cuando hablamos de protección del consumidor. Por eso, es posible identificar las diferentes modalidades mientras se hacia el recorrido por los cuerpos normativos que regulan nuestras relaciones de libre comercio con Costa Rica, la Alianza del Pacífico y Estados Unidos.
Los efectos que traen dichas medidas, no solo se circunscriben a cuestiones de intereses nacionales pues revisten también mayores o menores incentivos al comercio. Cuando se excluye de un beneficio arancelario a una mercancía, la estamos manteniendo gravada con una barrera económica. Si adicionalmente a ello, se incluyen trámites burocráticos para su importación, está el Estado expresando su posición de no querer comerciar dichas mercancías, cerrando, con total certeza, la puerta del comercio sobre dicho bien[12]. Por el contrario, si se elimina tanto uno como el otro, en los casos de los bienes remanufacturados, o se mantiene solo una de las barreras, podemos evidenciar intereses de completa o mediana apertura al comercio de dichas mercancías.
Anexo 1
Tabla de comparación de tratados de libre comercio
TLC
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Artículo
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Cita
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Semejanzas
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Diferencias
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Alianza del Pacífico
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3.3
| Trato Nacional 1. Cada Parte otorgará trato nacional a las mercancías de otra Parte de conformidad con el Artículo III del GATT de 1994, incluidas sus notas interpretativas. Para tal efecto, el Artículo III del GATT de 1994 y sus notas interpretativas se incorporan al presente Protocolo Adicional y son parte integrante del mismo, mutatis mutandis. 2. Las disposiciones del párrafo 1 significan, con respecto a un gobierno de nivel regional o estatal, o local, un trato no menos favorable que el trato más favorable que ese gobierno de nivel regional o estatal, o local, otorgue a cualquiera de las mercancías similares, directamente competidoras o sustituibles según sea el caso, de la Parte de la cual forma parte integrante. 3. Los párrafos 1 y 2 no se aplicarán a las medidas establecidas en el Anexo 3.3. |
En efecto, establece el principio de trato nacional sobre los bienes importados que lleguen a los países parte del TLC.
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Establecido en el anexo 3.3 del Protocolo Adicional al Acuerdo marco de la alianza del pacífico
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Alianza del Pacífico
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3.6
| Restricciones a la Importación y Exportación 1. Salvo disposición distinta en el presente Protocolo Adicional, ninguna Parte podrá adoptar o mantener una medida no arancelaria que prohíba o restrinja la importación de cualquier mercancía de otra Parte o a la exportación o venta para la exportación de cualquier mercancía destinada al territorio de otra Parte, excepto lo previsto en el Artículo XI del GATT de 1994, incluidas sus notas interpretativas. Para tal efecto, el Artículo XI del GATT de 1994 y sus notas interpretativas, se incorporan al presente Protocolo Adicional y son parte integrante del mismo mutatis mutandis. 3-4 2. Las Partes entienden que los derechos y obligaciones del GATT de 1994 incorporados en el párrafo 1 prohíben, en cualquier circunstancia en que esté prohibida cualquier otro tipo de restricción, que una Parte adopte o mantenga:
1. (a) requisitos de precios de exportación e importación, excepto según se permita en el cumplimiento de las órdenes y obligaciones de derechos antidumping o medidas compensatorias;
2. (b) concesión de licencias de importación condicionadas al cumplimiento de un requisito de desempeño, o
3. (c) restricciones voluntarias a la exportación, salvo lo permitido en el Artículo VI del GATT de 1994, tal y como fueron desarrolladas mediante el Artículo 18 del Acuerdo sobre Subvenciones y el Artículo 8.1 del Acuerdo Antidumping.
3. Los párrafos 1 y 2 no se aplicarán a las medidas establecidas en el Anexo 3.3.
4. Ninguna Parte podrá requerir que, como condición de compromiso de
importación o para la importación de una mercancía, una persona de otra Parte establezca o mantenga una relación contractual u otro tipo de relación con un distribuidor en su territorio. 5. Nada en el párrafo 4 impedirá a una Parte el requerir la designación de un agente con el propósito de facilitar las comunicaciones entre las autoridades reguladoras de una Parte y una persona de otra Parte. 6. Para los efectos del párrafo 4, distribuidor significa una persona de una Parte que es responsable por la distribución comercial, agencia, concesión o representación en el territorio de esa Parte, de mercancías de otra Parte. |
Igual que en los artículos 2.8 del TLC con Costa Rica y el 2.8 y siguientes del TLC con los Estados Unidos, se establecen ciertas restricciones a las importaciones, entre ellas como se trata en el documento principal, las licencias de importación.
Tiene igual significado del término “distribuidor” establecido en los artículos 2.8 del TLC con Costa Rica y con Estados Unidos.
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Las diferencias se ven reflejadas en mayor medida entre los anexos de cada tratado donde se manejan las partes establecen las excepciones a lo estipulado en el TLC.
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Costa Rica
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2.3
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5. No obstante el Artículo 20.1 (La Comisión de Libre Comercio), un acuerdo entre las Partes para mejorar las condiciones arancelarias de acceso a los mercados de una mercancía prevalecerá sobre cualquier arancel aduanero o categoría definida en el Anexo 2-B para tal mercancía, cuando sea aprobado por las Partes de conformidad con sus procedimientos legales aplicables.
6. Para mayor certeza, una Parte podrá:
1. (a) tras una reducción unilateral, incrementar un arancel aduanero al nivel establecido en el Anexo 2-B; o
2. (b) mantener o aumentar un arancel aduanero cuando sea autorizado por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC.
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Establece al igual que los otros dos tratados, eliminaciones arancelarias progresivas.
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La diferencia de mayor envergadura dentro de el presente artículo es el entendimiento de que las mercancías usadas no hacen parte del presente proyecto de eliminación arancelaria, dejando a la libertad de las partes el tratamiento de las mismas.
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Estados Unidos
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2.3
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consultas para considerar la aceleración de la eliminación de aranceles aduaneros establecida en sus Listas de Desgravación al Anexo 2.3. Las Partes consultantes deberán notificar a las otras Partes sobre las mercancías que serán objeto de consultas, y deberán brindar a las otras Partes una oportunidad de participar en dichas consultas. No obstante el Artículo 20.1 (Comisión de Libre Comercio), un acuerdo entre dos o más Partes para acelerar la eliminación del arancel aduanero de una mercancía prevalecerá sobre cualquier arancel aduanero o categoría definida en sus Listas de Desgravación del Anexo 2.3 para tal mercancía, cuando sea aprobado por cada una de las Partes involucradas de conformidad con sus procedimientos legales aplicables. Dentro de los 30 días después de que dos o más Partes concluyan un acuerdo bajo este párrafo, éstas deberán notificar a las otras Partes los términos del acuerdo.
5. Para mayor certeza, una Parte podrá:
(a) tras una reducción unilateral, incrementar un arancel aduanero al nivel establecido en su Lista al Anexo 2.3; o
(b) mantener o aumentar un arancel aduanero cuando sea autorizado por el Órgano de Solución de Controversias de la OMC.
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Igual que los otros 2 TLC, este tratado establece un proyecto de eliminación arancelaria que dentro de cuerpos normativos como el Decreto 730 de 2012, se desarrollan las fechas, clases de mercancías y porcentajes de desgravación en que se implementará el proyecto.
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A diferencia de los TLC con Costa Rica y Alianza del Pacífico, este cuerpo normativo si distingue las mercancías usadas de aquellas remanufacturadas. Se encuentra regulado en el Decreto 730 de 2013, disposiciones 14 y 15.
Gran diferencia se establece en el tratamiento de desgravación arancelaria, puesto que: (i) las mercancías remanufacturadas se encuentran exentas de la licencia de exportación, y tienen un tratamiento arancelario especial; y (ii) las mercancías usadas, se someterán a un tratamiento de desgravación arancelaría, previa obtención de las licencias de importación respectiva.
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[1]Francisco Bustelo. Historia Económica: introducción a la historia económica mundial y la historia económica de España entre el siglo XIX y XX. Editorial Complutense. Páginas 25 y 26.
[2]Ibídem. Página 34.
[3]Organización Mundial del Comercio. https://www.wto.org/spanish/tratop_s/tariffs_s/tariffs_s.htm. Visitado el 29/08/2018.
[4]Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Artículo III. Trato Nacional en Materia de Tributación y Reglamentación Interiores.
[5]Organización Mundial del Comercio. Módulo 5. Medidas no arancelarias. Página 3. Visitado el 02/09/2018. https://ecampus.wto.org/admin/files/Course_419/Module_1461/ModuleDocuments/NAMA-M5-R1-S.pdf
[6]Organización de los Estados Americanos. SICE: Sistema de Información sobre Comercio Exterior. Visitado el 02/09/2018. http://www.sice.oas.org/TPD/COL_CRI/COL_CRI_s.asp
[7]Anexo 3.3 del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. Sección B, literal c.
[8]Decreto 925 de 2013. Por el cual se establecen disposiciones relacionadas con las solicitudes de registro y licencia de importación. Artículo 4.
[10]Decreto 730 de 2012. Por el cual se da cumplimiento a los compromisos adquiridos por Colombia en virtud del acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América. Artículo 14.
[11]Ibídem. Artículo 15.
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